本报记者 赵莹莹

社会救助是保障困难群众基本生活、促进社会公平、维护社会稳定的兜底性、基础性制度安排，也是体现社会主义制度优越性的重要标志。党中央、国务院历来高度重视社会救助工作，今年全国人大把制定社会救助法列入年度立法计划，全国政协也将其作为年度重点协商议题之一并就社会救助立法展开了专题调研。

围绕社会救助立法相关问题与事项，民政部中民社会救助研究院执行院长宋宗合日前接受了本报记者的采访。

社会救助应覆盖所有类型困难群众

“从前得装上一堆材料，专门跑一趟。如今在‘顺手办’服务平台上，捎带手儿就把低保办利索了。”6月的艳阳下，北京市顺义区旺泉街道的张大妈喜笑颜开。

按照之前的救助政策，张大妈申请最低生活保障，需要携带一家人的身份证和户口簿原件以及收入凭证等材料，到户籍所在地的大孙各庄镇救助服务窗口办理，然后再由镇里提交区民政部门进行审批，时间较长。

民政部2018年在全国35个县（市、区）率先开展社会救助综合改革试点工作后，顺义区作为试点区，率先将低保和低收入家庭救助审批权限下放至镇街层面。

现在，张大妈只需带上一家人的身份证和户口簿原件，就近到区域内任意乡镇（街道）社会救助窗口，填写《社会救助申请（定期核查）表及授权书》即可申请。

“如果行动不便，还可以通过手机端进行申请，街道受理并负责审核审批。”北京市顺义区政务服务管理局副局长魏琼介绍，2019年正式上线的“顺手办”掌上办事大厅，依托“顺义政务”微信公众号，实现了低保、特困、临时救助等6个事项的网上申请和全区通办，为困难群众申请救助提供更加便捷优质的服务。

“审批权限下放至镇街层面，切实为困难群众申请救助提供便利，可谓社会救助审批制度的一项重大变革。”中民社会救助研究院执行院长宋宗合告诉记者：“社会救助领域需要体现更多的温情。”他表示，社会救助不仅仅是一项经济保障制度，而且是可以提供适宜物质和精准服务的制度，是一项可以依法赋权困难群众以更多安全感和温情的制度。

在社会救助立法中，安全感和温情如何体现？

宋宗合认为，首先应在立法定位上进一步明确城乡统筹发展，破除二元化的社会救助体系，提升农村社会救助服务标准。同时，应当打通户籍人口、常住人口和流动人口的救助协同问题，真正实现公平保障和服务。

其次，应当在弱有所扶的社会目标引导下，增强困难群众的综合评估手段，主动识别多元服务主体，分层分类动态保障，摆脱过分依赖家庭经济认定造成的“低保绑定”服务格局，解除低保与专项救助之间的政策捆绑，“应该使所有类型困难群众都能享受到社会救助政策的温暖。”

再者，应当明确社会救助高质量发展的合理路径。在夯实基本生活救助和健全专项社会救助的过程中实现资源统筹、复合救助，明确社会力量参与社会救助与前两者的关系与协同机制。

引导社会力量提供专业化救助

社会力量是社会救助的重要组成部分。去年9月公布的社会救助法（草案征求意见稿）拟规定，国家鼓励、支持社会力量通过捐赠、设立帮扶项目、创办服务机构、提供志愿服务等方式参与社会救助，并依法享受相关优惠政策。

社会力量参与社会救助，在同为首批社会救助综合改革试点区的山东省青岛市城阳区，取得了不俗的成绩。城阳区在全国率先建成首家社会救助心理关爱基地，将心理健康服务纳入社会救助体系。同时区政府每年拿出100万元资金，用于引导社会力量参与社会救助服务。

城阳区现有近200名具有一定专业水平的志愿者，为困难群众提供个性化、多样化的生活照料、精神慰藉等服务。此外，600余名信息员动态对困难群众进行入户巡访，对发现的重点人员及时联系专业机构进行检测、跟进疏导、加速干预，有效防控困难群体中可能出现的心理风险。

一年中，具有专业技能的“红马甲”们先后35次到城阳区居民刘常新家中走访，并为他提供“一对一”的心理干预，还指导他如何护理身有残疾的儿子。

“孩子曾经自我封闭，我也不知道如何与他有效沟通，多亏志愿者们的帮助，把我家从悬崖边拉了回来!”刘常新感激之情溢于言表。

“社会力量能够多渠道、有效地筹集资源，在开展心理救助的同时综合施策，帮助困难群众解决生活、就学、就业、医疗、住房等方面的困难，及时弥补政府救助范围、方式的不足。”宋宗合表示，在引入专业社会组织参与社会救助时，要严格把好“三关”，即事前的购买服务协商机制、事中的双方联动协作机制和事后的服务成果运用机制。

如何在立法中积极引导和保障社会力量提供专业化救助？

“社会力量参与社会救助，应当跟随新时代社会救助格局的变化而变化，不应局限于已有的补充作用。”在宋宗合看来，社会力量参与可以嵌入到社会救助立法框架设定的各个环节中，在救助对象的综合评估识别、救助内容和救助程序的提质增效、救助资源的统筹衔接上都可以发挥专业化作用，“尤其在社会救助服务领域可以承担主体性功能。”

宋宗合强调，社会救助服务是随时代变迁的动态服务，必然面临不同情形的实践创新，同样需要在实现可持续发展的前提下建立相关容错机制，一方面让渡服务空间提供政策支持，一方面加强监督监管防范服务失范风险。

社会救助立法须切实兜牢底线

“近年来，各界对社会救助立法的呼声越来越高，社会救助工作亟待通过立法构建完善的相关法律体系。”宋宗合表示，作为一项托底线、救急难、保民生的基础性制度安排，社会救助制度具有内在逻辑性和外在开放性。

“内在逻辑性在于社会救助制度在基本生活保障上要求刚性托底，应保尽保，在此基础上提供适宜的物质加服务；外在开放性在于社会救助制度从底线往外围延伸，服务对象扩围、服务内容增加、服务水平提升、服务程序优化，衔接其他民生保障制度。”宋宗合提出，社会救助立法必须切实兜牢底线，完善基本生活保障制度，拓展社会救助对象范围，发挥临时救助“再弥补”功能，明确法律关系主体权责分配，保障此项制度的底线功能公平安全有效。

“在‘六稳六保’的经济社会发展目标下，社会救助制度有必要进一步细化救助对象的类别。在扩大保障对象范围的同时，提供不同内涵的社会救助服务。”宋宗合强调，推进社会救助兜底保障法治化，需要从困难群众的动态识别、动态管理、动态保障上着力，发挥社会救助制度的开放性功能，将社会救助制度纳入民生保障、社会治理、经济发展中去，构建全方位的家庭共济、社区互助、社会关爱、国家保障困难群众生活发展支撑体系，实现各环节的合理分担、有机衔接。

“除了不断规范政府的社会救助行为，还应当从法律制度上进一步完善社会力量参与救助的鼓励政策，并在法律实践的过程中不断探索政府与社会形成良性互动关系的途径。”宋宗合坦言，作为我国社会救助领域的综合性基本法，社会救助法应当在把握社会救助发展规律的基础上保持一定的开放性，为建立一个兼具现实性、系统性、前瞻性的社会救助体系打下基础。

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