本报记者 孙金诚
社会救助是保障困难群众基本生活、促进社会公平、维护社会稳定的兜底性、基础性制度安排，也是中国共产党全心全意为人民服务根本宗旨的重要体现。党中央、国务院历来高度重视社会救助工作，党的十八大以来，习近平总书记多次作出重要指示批示，强调要统筹城乡社会救助体系，更多关注困难群众，织密扎牢托底的民生保障网，坚决守住民生底线。因此，我国立法织牢保障困难群众基本生活的安全网，把已有的成功做法和政策措施上升为法律制度，显得尤为迫切和重要。
今年，全国人大常委会和国务院把制定社会救助法列入年度立法工作计划，全国政协也将其作为年度重点协商议题之一，积极开展立法协商。6月28日，全国政协召开“社会救助法的制定”双周协商座谈会，委员、专家和相关部委负责同志一起深入交流讨论，总结有效经验、梳理问题困难，为国家完善社会救助制度广泛凝聚共识、汇聚发展合力。而早在3月底，全国政协副主席汪永清就已经率全国政协调研组开展专题调研，调研组先后赴江苏省和河南省实地了解情况，深入了解各方面的立法诉求，为此次双周协商座谈会做好了充分准备。
社会救助亟待统一立法
作为一项兜底线、救急难、保民生、促公平的基础性社会保障制度，社会救助是国家和社会对依靠自身努力难以满足其生存基本需求的公民给予的物质帮助和服务，它关系民生、连着民心。
2014年，我国出台了第一部统筹各项社会救助制度的行政法规——《社会救助暂行办法》，确立了八个方面社会救助制度，综合性救助体系基本建成，工作机制逐步健全，救助水平逐年提升，服务能力不断提高。截至2020年底，全国共有近5000万困难群众得到基本生活救助，包括1936万建档立卡贫困人口，社会救助为脱贫攻坚取得全面胜利发挥了重要兜底保障作用。
我国社会救助虽已取得一定成效，但在全国政协委员黄树贤看来，社会救助实践中还存在一些突出问题，为促进社会救助制度更加成熟更加定型，兜住兜牢困难群众民生底线，有必要以立法推动社会救助制度更加成熟定型。
“制定社会救助法已经有了比较好的工作基础和群众基础。”黄树贤表示，今年是“十四五”规划开局之年，是脱贫攻坚与乡村振兴衔接的重要一年，应当抓住这个比较好的立法时机，抓紧研究立法面对的重点难点问题，推动社会救助法尽快出台。
“目前，虽然民政、医保、人社、教育等部门均出台了相关救助帮扶政策，但由于部门之间缺乏信息共享，协同配合机制尚未建立，救助资源得不到有效整合，难以形成救助合力。”全国政协委员曹小红在调研中发现，随着经济社会发展，困难群众对社会救助的需求，已从简单的基本生活救助向物质保障与生活照料、精神慰藉、心理疏导和社会融入等相结合的综合型救助拓展。因此，“迫切需要从立法的角度，进一步完善各部门联动机制，将生活保障与医疗、教育、住房等社会救助政策及其他救助资源有机结合起来，形成更为统一、协调、高效、有序的社会救助管理体系、运行机制和救助模式。”
曹小红建议，提高统筹等级，建立由各级政府负责，民政部门牵头，教育、卫健、应急、医保、财政等部门协同配合的社会救助工作协调机制，统筹利用好各类救助资源，形成政策合力；立法明确“一门受理、协同办理”机制中的各层级各单位的具体职责，强化工作协同，切实形成工作合力；建立健全数据共享交换平台体系，完善社会救助资源库，推进群众求助从“多门”走向“一门”，政府救助和社会帮扶从“多口”走向“一口”，提高救助效率和精准度。
“社会救助立法可以考虑借鉴其他地区的成功经验。”通过视频连线参加座谈会的全国政协委员魏明德从内地当前的现实情况出发，提出合理借鉴香港的成功经验。“香港一直坚持‘低税制、低福利、高发展’的政策，建立起相当完善、颇具特色的社会救助模式，其对内地的社会救助改革具有重要借鉴意义。”
立法应着力完善制度设计
近年来，随着我国改革发展的不断深入，社会关系和利益格局深刻调整，社会各界对社会救助法治化的要求越来越高，亟待在总结暂行办法实施经验的基础上，通过立法提升社会救助的法律地位，构建完善的社会救助法律体系。
法律是治国之重器，良法是善治之前提。推进国家治理现代化，不仅需要有“法”可依，更需要有“良法”可依。为了提高社会救助立法质量，2020年9月，社会救助法（草案征求意见稿）全文公布，面向社会各界征求意见。
“社会救助法是社会保障法律体系的重要组成部分，要准确把握社会救助法的立法定位。”对于社会救助法的制定，本次会议的特邀专家、长期从事法学研究工作的北京大学法学院教授叶静漪指出，虽然社会救助冠以“社会”二字为前缀，但其本质仍然是党领导下的国家主导性救助帮扶，因此本法仍需要在制度架构上下功夫，以实现救助责任的科学分配，既体现国家主导性，确保国家仍是开展和实施社会救助工作的主体的同时，能够“章法分明”地充分动员社会力量参与其中，构建共建共治共享的工作格局。同时，她也表示，需要在立法语言上进一步增强“法味”，降低当前草案中仍然较浓的“政策味”，以匹配其社会救助领域“最高法”的身份。
为此，叶静漪建议，在本次立法中，应着重体现坚持党对社会救助工作全面领导的原则；坚持以人民为中心的原则；坚持保基本、兜底线、救急难、可持续的原则；生存权与发展权保障的原则；应助尽助与公平公正公开的原则；保障水平与经济发展水平相适应原则。
社会救助是国家责任，政府是社会救助的第一责任主体，财政资金是救助资金的主要来源。全国政协委员张力表示，社会救助法（草案征求意见稿）规定将社会救助资金纳入财政预算，但回避了各级政府分担社会救助经费的机制问题。他建议，立法明确中央和地方按比例分担救助资金支出责任。“具体政策可以参照义务教育公用经费保障方式，分档明确中央与地方按比例分担支出责任。同时明确中央财政要重点支持西部、革命老区、少数民族地区以及老工业基地、资源枯竭地区社会救助资金的不足。”
全国政协委员王海京表示，虽然政府是社会救助的第一责任主体，但社会力量也是社会救助不可或缺的重要组成部分，“社会力量参与社会救助可以充分发挥慈善事业在第三次分配中的重要作用，有效缓解政府财政支出压力。”
不过，王海京也指出，在实践中看到，许多有意愿也有能力参与社会救助的组织，往往找不到合适渠道或处在缺乏有序组织的状态；政府救助与社会救助边界不清，让渡不够；救助方式单一，货币化、实物性救助多，生活照料、心理疏导、智力支持等方面不足；救助信息共享机制缺失，存在重复救助现象。因此，他建议，增加社会力量救助与政府救助衔接的相关规定，明确政府管理部门职责，为社会力量参与社会救助提供便利条件。
“建议明确容错纠错情形，扩大社会救助工作人员‘尽职免责’范围。”全国政协委员李正国调研发现，一些地方存在组织机构不健全、人员缺乏等问题，如果盲目追责，会打击了基层干部工作的积极性，“宁愿漏保、不愿错保”，影响了救助政策的落实。“对社会救助部门及工作人员的违法行为，给予处分时不能一刀切，要考虑违法行为的情节和后果。有相关工作人员因非主观原因不按照规定发放救助金的情况，对其应实行‘尽职免责’。”
努力做到应救尽救能快则快
社会救助的重点是救助谁，怎么救助，难点是如何界定救助对象，真正做到应救尽救、科学合理。
在全国政协委员董玉海看来，目前，社会救助各项目的认定条件还不尽科学，政策衔接不够紧密，相互之间打通不够。
“社会救助立法要着眼于建立综合性大救助体系，将不同社会救助项目的认定条件和标准打通，明确统一的受助门槛，构成一个有机组合的整体。”他建议，科学界定社会救助条件，建立以家庭收入核算、财产认定为主，家庭刚性支出核算和家庭成员能力评估为辅的社会救助条件综合认定体系；统筹考虑各项救助政策的制度衔接，实现阶梯式救助；精准制定社会救助认定的操作规程，保证社会救助精准、高效。
“从调研情况看，建立大数据平台，是简化程序、便利救助、推动‘政策找人’的有效方式。”全国政协委员何力表示，从实践看，特别是中西部地区，目前完全依靠大数据平台开展社会救助的申请、调查、核实、认定等各项工作，条件还不成熟，对家庭生活状态、灵活就业情况、家庭支出情况等动态标准的认定，包括救助对象退出，仍需入户核查。“调研中，基层普遍反映，力量配备、队伍能力提升等方面的不足影响了他们的赋能承接能力。”
“对于需要救助的困难群众最知情的是他们身边的群众和基层干部。”何力建议，强化基层经办力量，探索设置社会救助信息员，并给予他们适当补贴，提高困难群众救助的及时性和精准度。
全国政协委员谢文敏则表示，为了全面提高社会救助工作效率，充分体现社会救助及时、便民的特点，缓解救助对象燃眉之急，应当在目前社会救助体制机制的基础上，制定简化社会救助办理程序。
委员们的种种关切都得到与会有关部门负责同志的积极回应，司法部表示，将对立法草案做进一步修改，确保救助程序简化，便民处罚措施合理正当；进一步处理好社会救助与脱贫攻坚、社会保险、慈善事业、应急救助、优抚安置等制度之间的关系；立足地方具体实际，创新救助方式，提升救助效能。民政部回应表示，下一步的立法中，将以单列专章的形式，具体细化社会力量参与社会救助的支持政策，鼓励社会力量积极参与社会救助。财政部针对科学界定救助条件、救助资金央地财政分担机制、救助纳入绩效考核、用好社会力量来做好社会救助等问题一一回应。
与会人士的共识是，社会救助法是民生立法的重要组成部分，是对公民生存权保障的重要法律，希望有关部门能够形成立法合力，强力推动社会救助的立法进程。大家认为，《社会救助暂行办法》对于社会救助存在的许多问题无法解决，长期以来，还存在体系不完善、制度“碎片化”等问题。因此，我国社会救助制度亟须尽快通过立法走向成熟、定型。
