李英锋

新修订通过的行政处罚法于2021年7月15日起施行。法律新增了“首违可不罚”的规定——违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。这一规定，是行政处罚法的重大突破。

“首违不罚”并不是执法新概念，但却是行政处罚法确立的执法新规则。这一法则契合了教育与处罚相结合的行政处罚原则，符合行政处罚的功能定位和宗旨，为柔性执法、人性化执法、轻问责或无问责执法、精准执法提供了法律依据和支撑，有助于规范执法自由裁量操作，减少或消除为罚而罚、过度处罚等现象，转变执法理念和作风，优化执法效果。

近些年，一些地方或执法部门出于优化营商环境、减轻企业负担等目的，已经提出了“首违不罚”理念，创立了“首违不罚”制度，并积累了一定的“首违不罚”经验。但之前在法律层面，对“首违不罚”并没有明确的规定，有关“首违不罚”的执法制度或探索多源自地方或执法部门对旧版行政处罚法第27条“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”这一规定的扩大解释、理解和操作，多源自人性化的执法自由裁量。

这种“首违不罚”探索缺乏统一、鲜明、权威的法律依据，不仅执法者容易产生歧义，在执法操作过程中容易出现定性处置不规范、不标准、不准确问题，法纪监督部门或行政复议机关、人民法院在审查有关行政机关的具体行政行为时，对“首违不罚”的适法性、合理性也难以作出准确界定。同时，“首违不罚”难以保持系统性、稳定性、长效性，在地区和部门之间容易出现执法差异，有可能损害执法公平。

立法机关在归纳总结各地和有关部门“首违不罚”执法经验的基础上，吸收“首违不罚”进入行政处罚法，把其上升为一种法定的行政处罚规则，具有重要的法治意义。

对公权力而言，法无授权不可为。执法机关作出每一项处罚决定或不罚决定，都必须于法有据，执法有权，严格依法操作，不能随意裁量处置。行政处罚法首次确立“首违不罚”规则，即向执法者作出了针对“初次违法且危害后果轻微并及时改正”的情形“可以不予行政处罚”的授权，有了这一法律授权，执法者作出“首违不罚”决定时，就有了法理基础，就有了确定的法律效力。而这本身也是一种信号和引导，对端正执法理念、矫正执法尺度、释放执法行为的教育、拒止功能大有助益。

当然，行政处罚法确立的“首违不罚”规则原则性较强，要用对用好这项规则，把这项规则落到实处，还得制定配套的实施细则和制度。关键要有“首违不罚清单”，即针对各个领域的行政违法行为，综合考量事实、性质、情节、危害程度、实际后果等因素，明确哪些行为属于危害后果轻微，执法者对哪些具体情形可以作出不予行政处罚的决定，给执法者提供“看得见、摸得着”的具体依据，提升“首违不罚”的可操作性，并把“首违不罚”裁量纳入自由裁量管理范畴。还要完善“首违不罚”的矫正救济措施，“首违不罚”不是简单地不罚了事，而是要有必要的教育矫正措施，达到让违法主体认错改错防错的目的。“首违不罚”并不意味着在程序方面可以降低要求，针对“首违不罚”也要有严格的程序，要用翔实的调查、证据和缜密的流程，来保障“首违不罚”的适法性、合理性、准确性，用程序正义保障实体正义。