本报记者 高志民

国务院第三次全国国土调查领导小组办公室、自然资源部、国家统计局日前公布第三次全国国土调查（以下简称“三调”）结果：我国现有耕地19.18亿亩、园地3.03亿亩、林地42.62亿亩、草地39.68亿亩、湿地3.52亿亩、城镇村及工矿用地5.30亿亩、交通运输用地1.43亿亩、水域及水利设施用地5.44亿亩。

作为一次重大国情国力调查，“三调”数据是国家制定经济社会发展重大战略规划、重要政策举措的基本依据。自然资源部相关负责人表示，未来要加强“三调”成果共享应用，将“三调”成果作为国土空间规划和各类相关专项规划的统一基数、统一底图，推进国家治理体系和治理能力现代化迈上新台阶。

十年一“调” 摸清“家底”

“三调”是党和国家机构改革后统一开展的自然资源基础调查，其数据成果可以全面客观地反映我国国土利用状况，以及耕地保护、生态建设、节约集约用地方面存在的问题。

第二次全国土地调查（以下简称“二调”）查清了以2009年12月31日为标准时点的全国土地利用状况，并于2013年12月23日正式对外发布。“二调”以来，我国国土利用状况发生了很大变化，按照《土地调查条例》“每10年进行一次全国土地调查”的规定，2018年9月，国务院召开全国电视电话会议，全面启动“三调”。

据自然资源部副部长、国务院第三次全国国土调查领导小组办公室主任王广华介绍，“三调”以2019年12月31日为标准时点，全面查清了我国陆地国土利用现状等情况，建立了覆盖国家、省、地、县四级的国土调查数据库。

“三调”历时3年，全国有21.9万调查人员参与。“三调”全面采用优于1米分辨率的卫星遥感影像（“二调”时主要用的是2米分辨率的影像）。其中，建设用地和设施农用地图斑的最小上图面积标准从“二调”时的400平方米提高到200平方米，耕地等农用地图斑从600平方米提高到400平方米，其他地类图斑精度也有相应提升。“三调”查清并汇集的调查图斑数达2.95亿个，比“二调”时的1.45亿个增加了一倍多。

根据国家统计局组织开展的第三方数据质量综合评估结果显示，调查误差均满足设计控制标准，认为“三调”数据结果可靠。

守住18亿亩耕地红线

从“三调”数据看，“二调”以来的10年间，全国耕地地类减少了1.13亿亩。王广华解释说，在非农建设占用耕地严格落实了占补平衡的情况下，耕地地类减少的主要原因是农业结构调整和国土绿化。

过去10年的地类转换中，既有耕地流向林地、园地的情况，也有林地、园地流向耕地的情况。“三调”显示，全国共有8700多万亩即可恢复为耕地的农用地，还有1.66亿亩可以通过工程措施恢复为耕地的农用地。

“因此，只要统筹安排，严格管控，完全可以守住18亿亩耕地红线，但绝不能掉以轻心。”王广华表示，接下来，应结合各级国土空间规划编制，以“三调”成果为基数和底图，按照应保尽保原则，合理确定各地耕地保有量，严格划定永久基本农田。压实地方各级党委和政府耕地保护目标责任，实行党政同责，把耕地保有量和永久基本农田保护目标任务带位置逐级分解下达，作为刚性指标严格考核。严格用途管制，坚决遏制耕地“非农化”、严格管控“非粮化”，从严控制耕地转为其他农用地。此外要规范完善耕地占补平衡，确保补充耕地数量相等、质量相当。

建设用地有盘活空间

从“三调”结果来看，全国建设用地总量6.13亿亩，较“二调”时增加1.28亿亩，增幅26.5%，同期国内生产总值增长109.4%，常住人口城镇化率从48.34%提高到62.71%，建设用地的增加与经济社会发展的用地需求总体相适应。

但其中城镇建设用地节约集约程度不够问题依然突出，一些地方存在大量低效和闲置土地；全国村庄用地规模总量较大，布局不尽合理。但也可以看到，我国城乡建设用地盘活利用具有较大潜力。

王广华指出，我国人多地少的国情和现代化建设的进程决定了土地供需矛盾还将持续相当长的时间。实现高质量发展，必须坚持最严格的节约用地制度，全面提升用地效率。

未来，结合国土空间规划编制，要合理确定新增建设用地规模，城镇建设必须严格限定在城镇开发边界之内，农村一二三产业融合发展应当在县域内统筹。着力推动城乡存量建设用地开发利用，完善政府引导、市场参与的城镇低效用地再开发政策体系，全面提升各类园区集约用地水平。科学编制村庄规划，推动全域土地综合整治，盘活农村存量土地。同时调整完善产业、基础设施、公共服务领域建设用地使用标准。加强项目生成阶段节约用地审查，建设项目可研报告要对节约集约用地情况做出专章分析，新上项目用地节约集约化程度应努力达到国内同行业先进水平。

为何将“湿地”调整为一级地类？

与“一调”“二调”不同，“三调”将“湿地”调整为与耕地、园地、林地、草地、水域等并列的一级地类。

国务院第三次全国国土调查领导小组办公室常务副主任朱留华解释说，这是基于生态文明建设需要，将“二调”分类中分别归属于林地、草地、水域及水利设施用地的“红树林地”“森林沼泽”“灌丛沼泽”“沼泽草地”“沿海滩涂”“内陆滩涂”和“沼泽地”等7个二级地类归入“湿地”一级地类。同时，按照各地类不重不漏的原则，相应调整了林地、草地、水域等一级地类和有关二级地类的含义。

“所以，‘二调’的林地和‘三调’的林地概念上有一点差别。这种情况也涉及林地、草地和水域3个地类。”

“三调”结果显示，10年间，生态功能较强的林地、草地、湿地、河流水面、湖泊水面等地类合计净增加了2.6亿亩，生态建设取得了积极成效。同时，全国有2.29亿亩耕地流向林地、草地、湿地、河流水面、湖泊水面等生态功能较强的地类，而又有2.17亿亩上述地类流向耕地，反映出生态建设格局在局部地区不够稳定，一些地方还暴露出生态建设的盲目性、生态布局不合理等问题，必须坚持最严格生态环境保护制度，统筹生态建设。

朱留华说，下一步应坚持系统观念，在“三调”形成的数据库基础上，科学划定生态保护红线，合理安排生态建设布局，纳入各级国土空间规划并严格实施。尊重自然规律，对“三调”发现的不符合自然地理格局的土地利用方式，按照“宜耕则耕、宜林则林、宜草则草、宜湿则湿、宜荒则荒、宜沙则沙”的原则，逐步进行调整。通盘安排未来生态退耕、国土绿化等生态建设，依据“三调”形成的统一底图，按照“宜乔则乔、宜灌则灌、宜草则草”的原则，科学确定并带位置下达新的绿化任务。

如何确保数据真实准确？

“调查数据真实准确是‘三调’的生命线。”王广华说。

这条生命线如何保证？王广华介绍，首先，党中央权威和集中统一领导，为确保“三调”数据真实准确提供了根本保障。国务院“三调”领导小组多次研究部署，强调“尽可能采用先进技术手段，减少可能出现的人为干扰，千方百计提高数据质量”。自然资源部精心组织实施，先后召开上百次会议部署落实，几十次赴地方调研指导，反复强调要先反映现状真实性、再分析现状合理性，“对调查真实性毫不动摇，寸步不让，虚报严惩，对变化情况讲清原因”。

调查工作中，严格执行分阶段、分层级检查验收制度，及早发现问题，及时纠正偏差。县级初始调查成果平均经过了7轮“检查—反馈—整改—再检查”的核查整改。充分利用遥感、卫星定位、地理信息系统以及移动互联网、云计算、无人机等技术，全面应用“互联网+调查”新机制，最大限度减少人为干预。强化培训指导，先后开展国家级培训6800余人次，省级培训11万人次，提升调查一线骨干、核查和监理人员的业务能力水平。

调查过程中，国家自然资源督察机构在调查关键节点，先后开展4轮“三调”专项督察，覆盖了394个县级调查单元，在确保数据真实准确方面发挥了重要制衡作用。自然资源部公开通报了5起弄虚作假和152起调查不认真不到位、审核把关不严等典型案例。国家统计局组织开展的第三方数据质量综合评估结果显示，调查误差均满足设计控制标准，认为“三调”数据结果可靠。

值得关注的是，“三调”过程中还开展了多轮次专项督察，发挥督察制衡作用。国家自然资源督察机构在调查关键节点，先后开展4轮专项督察，覆盖了394个县级调查单元。其间，自然资源部公开通报了5起弄虚作假和152起调查不认真不到位、审核把关不严等典型案例。

数据成果应用空间广阔

“三调”数据是我国国情国力调查的重要基础数据，下一步将如何应用?

朱留华指出，首先是共享“三调”成果数据库，充分利用“三调”成果作为体现国土空间唯一性的一张底图。

同时，以“三调”成果为统一底版，结合数字高程模型（DEM），更新高分辨率遥感影像，开展大数据深度挖掘，集成国土空间规划、用地用海审批和实施监管等相关数据，构建国土空间基础信息平台。

未来，将集成各级国土空间规划和各类相关专项规划成果，纳入国土空间基础信息平台，构建国土空间规划“一张图”，解决过去各类规划底图不一，多规冲突，数、线、区分离等突出问题,实现所有国土空间统一用途管制和实施情况的动态监管。