本报记者 徐艳红

随着汽车保有量的持续增加，城市交通问题会一直困扰着市民，影响城市宜居度和市民的幸福感。为此，不少城市采取了限行限号等举措，这样虽能缓解一时，但毕竟不是长久之计。城市交通问题的症结究竟在哪里？要怎样解决？其他国家和地区是否有可资借鉴的经验？

城市交通问题就是“密度问题”，城市交通模式由密度决定

“城市交通问题可以简单归纳成‘密度问题’，即城市交通模式是由人口密度决定的。”全国政协委员、北京交通发展研究院院长郭继孚一开口就点出症结所在。城市密度和交通之间具有极大的关联性，比如，人口密度较低的美国，城市机动化发展水平高，小汽车及小型公交车是最有效最主要的交通方式；而人口密度适中的欧洲城市主要采用轨道交通、私人小汽车和小型公交等混合交通方式；人口密度较高的亚洲城市则采用轨道交通作为最有效的交通方式。

在同一个地区来看，小汽车出行往往呈现“外高内低”的特征。以东京为例，2018年东京都市圈（一都三县，面积13565平方公里，人口3693.9万），小汽车出行比例为27%，轨道交通出行比例33%，但其中心区东京都23区部轨道交通出行比例高达51%，小汽车出行比例仅8%。

从世界各大城市小汽车保有量分布来看，同样呈现“外高内低”的特征。郭继孚又以美国为例。美国人均拥有小汽车0.7辆，在纽约、曼哈顿等高密度发展地区，纽约有50%的家庭没有小汽车，曼哈顿这样的纽约中心区77%的家庭没有车。因为停车需要消耗惊人的土地空间，停放一辆小汽车占用的面积高达30平方米，与一个人的住房和办公面积相当。因此，在国际城市土地价值最贵的地区停车费用最高，这也是国际城市高人口密度地区车辆保有率低的重要原因之一。然而，我国大城市却恰恰相反，以北京为例，东西城区人均拥有机动车的水平为曼哈顿、东京核心区的两倍多，就需要采取措施进行调控。因此，郭继孚表示，小汽车可以有，但不要在高密度的地方。

对于高人口密度的城市要实现以人为本，而不是以车为本，不依赖小汽车也能便捷出行。

交通拥堵治理的关键是要转变交通发展方式

“国际城市交通治理经验表明，即使城市人口增加、车辆增加，只要城市交通模式与城市规模、形态相适应，交通拥堵问题并非不可解，交通拥堵治理的关键是要转变交通发展方式。”郭继孚说。

怎么转变？一是要用轨道交通引导城市发展。东京都市圈面积与北京市相当，50多年前有2000多万人、200多万辆机动车，交通非常拥堵；如今东京人口3694万人、机动车1623万辆，交通反而没有那么堵了。其中一个重要原因在于东京轨道交通得到大发展，东京都市圈轨道客运量由50年前的1000万人次/天增加到当前近4000万人次/天，相当于现在北京轨道交通日客运量的4倍。其中，由国铁和私铁组成的市郊铁路系统运营里程超过2000公里，在整个轨道交通客运量所占比例超过60%，这是支撑东京都市圈人口激增而交通却得以改善的最根本因素。同时，东京、香港等高密度大城市都非常重视轨道交通对城市发展的引导作用。东京的都心和副都心绝大部分都是围绕已有的综合交通枢纽进行规划和建设的，东京站、新宿站等重要综合交通枢纽周边建筑容积率都超过10，且融合商业、办公、休闲娱乐等多种功能，满足多样化出行需求。东京站出站客流88.7%通过步行疏解（不包括站内轨道换乘），小汽车比例不到3%。

二是要提高小汽车拥车门槛和用车成本。郭继孚还是以香港和东京为例。香港主要是采用首次登记税及车辆每年牌照费来调节私家车的拥有量，使得机动车增长率保持1%~5%之间。从世界城市交通治理的实践经验来看，停车治理是调控机动化进程和缓解交通拥堵最有效、使用最广泛的措施。东京出台了《车库法》，规定买车必须要有车位。“有位购车”制度有效保证了“一车一位”，同时实现了土地资源对机动车保有需求的约束；东京还花了十几年时间开展了一项“扫马路运动”，即不许乱停车。东京对于道路违法停车行为的处罚力度大，甚至会用刑事手段打击。《车库法》规定，将道路作为车库使用，将处三月以下有期徒刑或20万日元以下罚款，计3分。3年内累计超过6分驾照将被暂扣，累计超过15分就会被吊销驾照。东京通过有效的停车治理，不仅使停车秩序得到好转，而且有效降低了城市中心区小汽车保有和使用需求，居民出行主要依靠发达的轨道交通，交通拥堵明显缓解。

三是鼓励步行、自行车等绿色出行。郭继孚说，近年来，世界各大城市出现了绿色交通“回归浪潮”，如纽约市将位于城市核心区的时代广场的百老汇大道一段，开辟成为步行专用道，虽然减少了小汽车的空间，但为行人提供更多的活动空间，将更多出行从小汽车引导到步行、公交上。这些举措不仅改善了纽约核心区的小汽车交通流量，也带动了周边零售业和服务业的发展，同时增进了人与人之间的交流，促进了城市的繁荣。

其中，最成功的例子当属韩国首尔。郭继孚称，清溪川是首尔城市中心的一条自西向东的河流。20世纪70年代，首尔在河道封盖上建设公路，并修建了高架桥，一度被视为“现代化”标志。2003年在市长李明博的推动下，拆除高架桥，开始了浩大的恢复清溪川工程。自从用河流、公园和一些小公路替代高架路以后，交通并没有变得更糟糕，相反有所缓解。清溪川现已成为首尔市中心一个休憩地点，也成为了首尔标志性景点之一，可以说是城市交通治理的典范案例。

交通拥堵的治理要综合施策、因地制宜

由于我国不同城市发展阶段、城市规模、人口密度不同，仅靠一种办法解决不了交通拥堵，应从不同区域交通需求和可能提供的交通资源实际状况出发，因地制宜地匹配交通设施供给与管理政策。

首先，对于超大、特大城市，要建设“轨道上的城市”。与国际大都市相比，北京的轨道系统层次单一，特别是大容量、高效率的市郊铁路系统和区域快线发展滞后。未来要加快补齐区域快线和市郊铁路短板，构建符合首都发展需要的区域快线体系。坚持城市跟着轨道走，引导城市功能及人口在轨道站点周边集聚，使得沿线的居民能够方便地利用轨道交通出行。

其次，郭继孚认为，当以停车治理为抓手调控机动车拥有水平和使用强度。未来应建立和完善以科技和经济调控手段为主、行政管理手段为辅的常态化交通需求管理体系，特别是要发挥停车治理对机动车保有和使用的调控作用。通过把停车成本与其消耗的土地成本挂钩，可根据不同区域土地资源的稀缺程度，实现机动车保有和使用的区域差别化调控。

第三，应促进步行和自行车在中短距离出行中发挥应有的作用。从节约能源、降低排放和缓解拥堵的层面充分认识促进绿色出行的重要意义，实施街道精细化设计，打造安全、便捷、舒适、宜人的步行和自行车出行环境，促进步行和自行车在中短距离出行中发挥应有的作用并与公共交通良好衔接。中小城市特别要稳固步行、自行车交通方式的主导地位。

现有城市交通系统是随机开放的，因此存在盲目出行、无意义的拥堵排队。未来的交通应注重智能交通助力交通运行效率的提升，如可在出行预约的前提下实现人、车、路协同发展，通过出行预约可以把在路上的无效拥堵排队转变为在家等待，使随机、不可控、无序的公众出行变得更加精准、可控、有序，提升有限资源的利用效率，最终打造无拥堵的城市交通系统。郭继孚表示，可将出行预约与基于个人碳账户、碳交易的出行权管理相结合。为每个居民建立出行碳账户，通过碳积分兑换方式，预约道路的行驶权限，并通过市场机制调节碳积分价格，引导居民从小汽车出行转移到公共交通、步行和骑行等方式。