作者：玉丽

“十四五”期间，我国人口出生率将呈现出不断下降的趋势，这必将对我国学前教育发展产生影响，引发学前教育总体规模缩减、生源竞争加剧、资源浪费等问题，但反之也起到了缓解教育资源不足、推动学前教育优化布局结构、提升教育质量等一系列积极作用。这个发展背景，要求学前教育发展方式从扩大规模外延式发展，转变为以提高质量、优化结构为核心的内涵式发展上来。

“十四五”期间学前教育总体规模缩减，学龄人口逐年减少

根据国家统计局公布，2015-2021年出生人数变化，分别计算2020-2025年3-5岁学龄人口总数，3-5岁学龄人口从2021年起逐年减少。

2021年，3-5岁学龄人口总数约为5032万人，按90%的入园率测算，在园幼儿数量约为4528.8万人；低于《2020年全国教育事业统计主要结果》显示的在园幼儿4818.3万人的总数。

“十四五”期间，全国学前教育规模将逐年减少。2025年，预计学龄儿童最多为3162万人，比2020年减少近2000万人，至少减少38.8%。随着我国学龄前人数的减少，毛入学率将呈现上升的趋势，加快实现《中国教育现代化2035》提出的2035年入园率在95%以上的目标。

教育资源分布不均，农村学前教育发展滞后。目前我国学前教育资源总量依然短缺，各地区发展很不均衡，城乡学前教育的差距比城乡义务教育的差距更大。农村学前教育存在几个问题，一是学前教育普及率低。农村学前教育有的一个乡镇有一个公办园，有的几个村有一个公办园，有的农村地区甚至没有幼儿园；大多数幼儿园都附设在小学里，只招收五六岁的幼儿，而三四岁的幼儿没有机会接受学前教育，导致学前教育在农村形成了一种缺失。二是民办园数量多，规模小，办学水平低。2020年，我国镇区有95238所幼儿园，60511所是民办园，占63.5%。其特点是办学不规范，教师素质低、流动频繁，教师队伍不稳定，造成保教质量没保障。三是农村学前教育财政投入不足。县级财政力量薄弱，政府仅能支付教办园编制内人员的待遇保障，而对于广大乡镇和村办园则存在很大不确定性，家庭成本分担高。农村幼儿园没有建设资金、硬件设施匮乏，安全隐患多。

公办园面临的问题与挑战。学前教育是国民教育体系的重要组成部分，是重要的社会公益事业。在“十四五”期间努力办好公办园是政府的主要职责。2020年，农村公办园占比36.5%，城市公办在园幼儿比例仅为44.0%，公办园资源明显不足。同时，公办园面临投入不足及教师严重缺编等问题，投入体制、教师补充机制亟待完善。目前，学前教育财政经费尚未建立投入体制，学前教育财政投入尚未单项列支，仍以专项经费的形式进行投入，这种“非制度性经费”难以保障公办园获得稳定长效的财政支持；另一方面，基于成本核算基础上的公办园生均公用经费标准和生均财政拨款标准仍未建立，各级政府财政投入责任和比例尚不明确。公办园的发展实行双轨制，存在在编教师与非在编教师同工不同酬，各种权益得不到保障。幼师劳动强度大，工作得不到社会的尊重与重视，这些已经成为导致幼师职业缺乏吸引力、素质较差、幼师队伍不稳定、专业化发展水平较低的一个重要因素。

无法可依、有法不依。由于学前教育无法可依，一些地方政府部门领导不重视、职责不清晰、履职不到位。如，按规定小区配套幼儿园应“同步规划、同步建设、同步交付使用”，但由于涉及多个部门，在多个环节缺乏联审、联批、联管机制，难以真正落实。

为办好新时代学前教育，更好实现幼有所育，推动学前教育普及、普惠安全优质发展，建议“十四五”期间重点做好以下几方面的工作：

根据学前学龄人口的变化趋势，合理布局配置幼儿园

要充分考虑我国学前学龄人口变化和城镇化发展趋势，根据未来学位需求和现有存量，合理布局，避免盲目建设和撤并幼儿园。结合乡村振兴战略，调整结构、优化资源，提高公办园比重，切实把普惠园建设纳入城乡公共管理和公共服务设施统一规划。

大力推进教育公平。公办园布局重点向农村、向边远地区和“三区三州”地区倾斜，每个乡镇至少办好一所公办中心幼儿园，完善县乡村三级农村学前教育服务网络，补齐农村普惠性学前教育资源短板。制定农村公办园布局专项规划，处理好学前教育质量提升与方便就近入园的关系，努力满足农村适龄幼儿就近享有优质普惠教育的需求，减轻幼儿家庭的经济负担，提高农村学前教育普及率。严格落实幼师持教师资格证上岗。

扩大普惠性资源。一要做好城镇小区配套园治理，切实疏通城镇普惠性资源供给的堵点，回归城镇小区配套园的公共服务属性。二要引导民办幼儿园提供普惠性服务。各地根据实际情况建立制订普惠性民办幼儿园认定标准，政府扶持面向大众、收费合理、办学规范的普惠园，并积极促进其健康发展。未来五年仍需继续增加普惠性学前教育资源供给，但同时也要满足多样化的学前教育服务需求。

完善财政保障机制。按照《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》的精神，政府要切实加大财政投入力度，坚持公益性，保障公办幼儿园的办学要求，落实学前教育投入的主体责任，建立财政保障机制，建立幼儿园生均公用经费拨付制度。

加快学前教育立法进程。为推进依法履责、依法管理、依法办园，尽快出台学前教育法，把学前教育纳入法治化轨道，为学前教育高质量发展提供法律保障。在学前教育法中，建议重点对学前教育的性质、政府职责、投入体制、管理体制、办园体制、师资队伍建设、资源配置等方面作出明确规定；加大对办园违法违规行为的惩治力度，促进学前教育持续发展。

完善教师保障机制及建立幼师编制标准，稳定幼师队伍。建议人事部门单独核编幼师编制，按生师比确立公办幼儿园教师编制标准，提高公办幼儿园在编教师比重，稳定幼师队伍，促进幼师队伍的可持续发展。

重视提高幼师待遇和地位，增强幼师职业吸引力。一要依法切实保障幼儿教师享有与中小学教师同等的身份、地位、工资待遇及社会保障。二要保障幼儿教师依法应享受的各种津贴补贴、晋升和奖励等权利。同时建立专项补助等政府购买服务的长效机制，支持解决好代课教师工资待遇问题并逐步实现同工同酬。完善民办幼儿园教师社会保障机制，保障其福利待遇和其他合法权益。

（作者单位：中国教育科学研究院）