李进
职教法修订更深层的意义在于，法律的完善是从改革实践中来的，在职教法修订之前已经有2002年、2005年、2014年的《国务院关于大力发展职业教育的决定》、2017年的国务院《关于深化产教融合的若干意见》，2019年的国务院《国家职业教育改革实施方案》，以及七部委的《关于进一步加强职业教育工作的若干意见》，地方的《现代职业教育体系建设规划》、院校的“示范建设”“双高建设”“中高、中本、高本贯通教育”“现代学徒制试点”等创新实践，我们需要不断在现有职教法的规范下，持续推进改革创新，探索新的突破点，全面执行法律，不断推进职业教育高质量可持续发展。为此，应该强化三个问题：一是依法治理。职业教育具有区域特点、跨界特点，存在发展不平衡现象，多元主体的价值认识也有差距，所以必须强调弘扬法治精神，加强职教法实施和监督，也就是结合现代职教体系建设和治理能力提升，行政管理部门依法行政、各级学校依法办学、社会各界依法办职业教育。二是执法问题。法律制约还是激活？针对的是权利、义务和法律责任，无论主动执法还是被动维权，要有明确的法定权限、法定程序、法治精神，真正落实教育主体的职责，受教育者的权利，促进教育内部的协调，教育与社会的联动。法制制约政府行为也激活政府行为，法制制约市场行为也激活市场行为。三是推法问题。法律滞后还是引领？实施新职教法，一方面要推进法律服务，下沉基层，在法律范围内应做尽做。二是要推进基层创新，在法律范围内，顺应趋势探索实践，合法合理合情试点突破，推进职教特色发展、可持续发展。
具体我提五个建议：第一，增强法律、政策的制度统筹。职业教育现代化的实现需要全社会的系统行动，需要统筹协调的体系化政策制度作保障，“多头多门”的管理体制机制是造成政策系统性不强的主要原因。新职教法的实施，将引发和赋能职业教育领域一系列新的变化，比如如何实现“德技并修”“类型定位”“多元办学”“统筹管理”“体系贯通”“产教融合”“企业主体”“就业导向”等，这些出现在法规、政策中的关键词需要法律、政策制度统筹提供系统化保障。笔者建议，以综合改革的思路促进治理整合，在更大范围内提出法律、法规、政策的统一性要求，其中不仅关系到教育战线上的中央和地方性法规，还包括教育外部如税法、公益事业捐赠法等法律法规，将分散于各部委局与职业教育发展有关的事权、财权和监管权等予以统筹，明确法律地位，明晰责任职责，维护各方权益，理顺治理结构，建立职业教育社会协调机制和预警机制，切实推进职业教育现代治理与现代化建设。
第二，加强法律、政策过程的落地执行。职教法必须遵从，教育政策必须充分地执行，但在实践过程中往往存在“有法难依”“有章难循”的执行不到位的现象，就以往的实践看，其重要症结在于法律、政策条文过于原则，执行过程过于简单。如对于“教育资源配置”“行业企业对职业教育的指导和参与”“就业准入”等职教发展瓶颈问题，尚不具备“刚性执行”的强度，过程进展的具体参照依据尚显薄弱，执行到位与过程推进的细则尚需完备。笔者建议，参照经济和市场等领域规制细则建设的方式，在法律、政策原则基础上细化工作规制，真正做到有法可依、有法易行，有章可循、有章易循，保障法律、政策落实的实效。教育法律、政策执行是不断深化的过程，一些发展性的政策，往往会经历有争议的执行过程，随着实践的深化才会变为全面的执行。法律、政策细则与过程执行决定着法律、政策目标的实现程度，在实践中，微观的执行过程十分关键。因此，要规范和健全教育法律、政策的执行流程，重视教育法律、政策的应用咨询，形成国家教育法律、政策执行行为的保障机制。同时，要加强现代法律、政策科学的培训，提升各级法律、政策执行者的个体素质与整体素质，推进职教法“明白人”培养工程，深入职教改革深水区，提高有效执行教育法律、政策所必须具备的战略思维、系统观念、治理品质。
第三，推进法律、政策工具建设。教育法律、政策工具是为解决教育发展问题或达成教育政策目标而采取的具体手段和方式，充分有效运用法律、政策工具推进职业教育是转变政府职能、统筹社会资源、依法治理学校，加强实施新职教法的有效路径。建议充分依托高校或科研机构对职业教育法律、政策工具开展系统研究。教育法律、政策工具是分类并综合起作用的，比如监管类工具以公共资源配置为杠杆，激励类工具以优待优惠为主，包括征税、补助、贷款等；倡导类工具以组织机构实施为主，包括公私部门的关系、家庭、社区等。在各类政策工具中，监管类和激励类工具建设应予以优先，比如量化指标的研发、评价或督导标准的研发等。法律、政策工具具有客观可测的特点，有助于较为精准科学地判断问题，有助于填补“倡导性政策”所带来的操作性缺失。
第四，完善法律、政策评价体系。教育法律、政策的社会评价体系，可以充分体现政府责任、带动全社会责任、促使社会责任与公民责任相融合，极大限度地让政府与团体、社会与学校、教师与学生参与治理，形成解决职业教育发展问题的价值导向、体制活力、制度保障，以及运行能力。只有当教育的决策者、教育的研究者、教育的执行者对教育评价都有一个积极态度并参与实践的时候，才能更有效地去执行教育法律、政策。建议建立完善的职业教育法律、政策评价机构和信息数据库和案例库，信息数据库和案例库包括两类，一类是官方性质的，一类是民间性质的，实施包容性合作，建立共存共生的合作体制和互利互益的运行机制，以政策的足够灵活性和合作的前瞻敏感性与快速反应性，针对不同的需求，设计一体化的、整合的价值链，搭建不同的平台和提供适合的服务，把国内的国外“政府依法行政、学校依法办学、社会各界依法办职业教育”的综合信息和案例梳理整合提供给实施职业教育的各级政府部门和基层单位，聚焦现代职业教育体系功能的有效实现方式，依据追求共同目标、产生跨界影响的职业教育的规制体系，推进职业教育行为主体的自觉行动。
第五，重视全球法律、政策经验。我国的职业教育法律、政策建设已经取得了瞩目的成效，在“类型教育体系建设”“分类分级管理体制”“产学多元办学格局”等方面引导和保障职业教育的有序发展。同时，我们还必须高度重视发达国家职业教育发展的有益启示，在教育法律、政策建设上加以深化。如通过立法规定对职业院校的扶持政策，将学生实习责任转移给企业承担等，其背后是通过立法形成职业教育的共同价值链。建议实施职业教育发展的跨文化管理，在此基础上强化教育法律、政策支撑。职业教育的合作共同体，实质上是职业教育相关的不同文化群体组成的，共同体在实施职业教育具体任务时，会发生各种情景的交集，产生各种文化不适应乃至文化冲突，新职教法的实施，要充分考虑这一因素，在教育法律、政策层面形成社会组织共同建设职业教育的文化氛围，加强文化适应和文化融合，使职业教育法治意识、发展理念和运行方式得到多元主体的广泛价值认同，高效地实现职业教育的现代治理。
（作者系上海中华职教社专家委员会主任、上海外国语大学贤达学院执行董事长、上海师范大学原校长）
