日前，中共中央、国务院印发了《数字中国建设整体布局规划》（以下简称《规划》），对数字中国建设进行了系统性谋划和体系化布局。从公布的《规划》内容可以看出，“整体”“跨”“通”是贯穿全文的关键词，这几个关键词既能够反映出“整体布局”的内涵，也能充分体现数字中国建设的着力点。

近年来，我国数字化发展水平取得显著提高。目前已建成全球规模最大、性能优越的5G网络，千兆光网具备覆盖超过5亿户家庭的能力，算力总规模位居全球第二；数字经济总量稳居世界第二，在线政务服务水平位居全球前列；数字领域国际合作更加紧密，推动中国与全球其他国家一道构建和平、安全、开放、合作、有序的数字领域“朋友圈”。

与此同时，数字技术与传统行业融合还存在壁垒，现有法律法规、政策体系与数字化快速发展所催生的新业态、新模式还不完全适配，传统治理方式与监管模式还需进一步跟上。数字基础设施、数据要素本身在不同部门、不同系统间也存在各自为政、自成体系的现象。

对此，《规划》强调“整体”，从国家层面加强数字中国建设的顶层设计，对不符合新技术、新模式、新业态发展的各项制度进行整体性变革，对各部门、各地区推进数字化发展进行系统性安排，有效提升数字中国建设整体性、系统性、协同性。

同时，数字中国建设本身具有跨界属性强、融合应用需求强、业务关联性强等特点。《规划》把握数字中国建设特点，通过推动跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务有效协作，为加快形成数字中国建设一体化推进格局提供关键路径。

数字中国建设的过程也是互联互通的过程；数据资源在循环流通中将从量的指数级增长向质的提升演进升级，贯通省、市、县各个层级，生产、分配、流通、消费和管理等产业链各个环节，持续释放要素价值；网络空间的互联互通让世界变成了“地球村”，构建你中有我、我中有你的命运共同体。

因此，能否实现“通”，关系我国数字中国建设能否行稳致远，关系数字化发展红利能否充分释放，关系我国能否在数字时代进一步提升影响力和抢占主动权。

需要指出的是，数字中国的战略性、全局性及复杂性决定了其建设过程是物理世界与数字世界相互融合、动态调整、持续优化、长期向好的过程。因此，在具体落实过程中，《规划》提到的“整体”“跨”“通”并不是要求各行业各领域各地方数字化发展要齐头并进，也不是要求一蹴而就。

一是整体布局是在整体框架下兼顾行业和地方差异的布局。强调整体性，不是不顾区域差异搞形式主义的数字化建设，也不是忽视发展规律在所有传统领域搞“一刀切”的数字化。《规划》要求各地将数字化发展摆在本地区工作重要位置，就是要在整体提升数字思维、数字认知、数字技能基础上，认识到“跨”“通”的重要性，健全议事协调机制，发挥各地比较优势，在整体布局框架下形成差异化推进模式。

二是整体布局是在确定目标下兼顾时序和阶段特征的布局。数字中国建设非一蹴而就，需要分阶段、有步骤循序渐进推进。考虑到不同行业、地区的差异性，可以优先在发展成熟的地区和领域进行探索和试验。因此《规划》提出，要统筹开展数字中国建设综合试点工作，综合集成推进改革试验，以点带面发挥对全国的引领示范和辐射带动作用。

三是整体布局是在战略路径下兼顾各领域发展重点的布局。数字中国建设要综合考虑各领域的发展基础、布局重点等因素，在既定战略路径下进行分类布局。比如数字基础设施需要在现有体制机制下进一步强化跨行业、跨地区的高效联通，数据资源则需要通过建体制机制、建基础制度等一系列布局实现大循环。《规划》提出，要完善政策措施，强化资源整合和力量协同，就是要针对各细分领域布局需求，制定符合本领域发展的政策措施，形成跨部门工作合力，实现突破发展。

（作者系中国信息通信研究院政策与经济研究所副所长）