近日，北京一小区有业主将一人在地库遛犬的照片发到片警王警官也在的业主群里，第二天，王警官在群里发了一则“找寻养犬人启示”，大意是根据《北京市养犬管理规定》，群众举报在小区地库内遛犬不系绳索，违规养犬，请这位业主主动与社区民警联系，接受处理。群里一片叫好声。

两天后，王警官又在群里发了一则声明，实则是道歉信，大意是自己没有深入调查取证，后调取监控录像，发现当事人遛犬一直牵着绳索，民警执法有过错，特向当事人道歉。该声明发出后，业主群里一片质疑声，《北京市养犬管理规定》明确不能在公共场所遛犬，地下车库不是公共场所吗？如何界定地下车库的属性？犬只在地下车库里随地大小便，养犬人若不清理，既不卫生，对车辆也有损害，其他业主的权益当如何维护？

针对这个问题，本报记者采访了全国政协委员，四川恒和信律师事务所主任李正国，河南省法学会民法学研究会副会长兼秘书长、郑州大学法学院教授申惠文和中华志愿者协会法律委员会委员、北京中征律师事务所律师王善军。

地下车库产权属性较复杂，非通常意义的公共场所

“居民小区地下车库的权属以及使用过程中产生的各类问题素来争议较多，实践中往往需要结合车位本身的性质来加以判断。”李正国说，根据民法典第275、276条规定，结合我国司法实践的观点，除较为特殊的、权属归国家所有的人防车位外，通常而言，规划在停车区域外、占用了公摊面积的车位，权属应当归业主共有。而处于停车规划内，未占用公摊面积的车位，则并不属于上述共有范畴，开发商有权依法出售出租，买受人、租赁人可获取相应权属，此时的地下车位并不具有共有属性。

李正国说，从地下车库的用途来看，地库本身的建设与使用目的都应当用于车辆停放及通行，遛狗、打麻将、跳广场舞等在生活中常见的使用情形则偏离了前述的专门用途，并且不安全，容易引发事故。

即使车位属于业主共有，业主对车位的使用也不能完全等同于小区内的绿化、庭院等公共场所，何况除共同使用外，业主共有还包含了共同管理的含义，明显超出正常使用范围的使用方式，自然理应受到由业主共同确定的管理制度或者依法确定的物业管理者的规范来管理。更不用说当车位权属属于个人所有时，上述情形还有侵犯他人财产权利之嫌。

李正国总结道，小区地下车库具有一定的公共属性，但并不等同于开放的公共场所，业主对地库的使用应当遵守相应的管理规范；对于权属不属于共有范围的车库，更应当充分尊重他人的合法财产权利。

王善军则认为，这个问题看似简单，实则比较复杂，可以从地下车库的产权属性和公共场所的概念两个层面来分析。

关于地下车库的产权属性，王善军称，在业主的建筑物区分所有权中，车位的性质和权属问题非常重要，它关系到小区全体业主的利益。地下车位有产权车位和人防车位两种类型。人防车位是指在人防工程中设置，平时可用于停车，不同于一般建筑设施的是，人防车位具有战备性、平战结合性和强制性等特征。

民法典第275条第一款规定：“建筑区划内，规划用于停放汽车的车位、车库的归属，由当事人通过出售、附赠或者出租等方式约定。”据此，如果业主购买了建筑区划内符合规划的产权车位，并办理了过户，则应当属于业主所有；尚未出售（或附赠）给业主的产权车位，则属于开发商所有。

人防工程可分为由国家投资单独修建的地下防空建筑（单建人防工程）和由社会投资者投资结合民用建筑修建的人防工程（结建人防工程）。王善军说，前者属于国家所有，对于后者的所有权归属，我国现行法律、行政法规没有明确规定，地方性法规、规章和政策的规定千差万别，司法实践中的裁判观点也不统一。最高人民法院第二巡回法庭2019年第15次法官会议纪要认为，人防车位作为人防工程的一种现实存在形式，本质属性为国家战备设施，应当归国家所有。但为鼓励社会资本投资人防工程建设，减轻国家财政负担，人防工程经验收合格后，投资者可以取得用益物权性质的人防车位使用权。

公共场所如何界定？王善军说，公共场所是一个重要的法律概念。无论是民法、行政法还是刑法，都有涉及公共场所的规定。民法典第1198条规定，“宾馆、商场、银行、车站、机场、体育场馆、娱乐场所等经营场所、公共场所的经营者、管理者或者群众性活动的组织者，未尽到安全保障义务，造成他人损害的，应当承担侵权责任。”治安管理处罚法第23条规定了“扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的”的情形。刑法第291条规定，“聚众扰乱车站、码头、民用航空站、商场、公园、影剧院、展览会、运动场或者其他公共场所秩序，聚众堵塞交通或者破坏交通秩序，抗拒、阻碍国家治安管理工作人员依法执行职务，情节严重的，对首要分子，处五年以下有期徒刑、拘役或者管制。”王善军说，这些法律规定都是以列举的方式明确了典型公共场所的范围。

具体到地下车库，王善军表示，考虑到其权属的复杂性，是否属于公共场所不能一概而论。结合前述情形来说，小区地下车库至少具有一定公共性，属于供特定人（或不特定人）使用、同时又是相对封闭的场所。应当注意到，一定时期内使用该地下车库的人相对固定，仅从狭义解释的角度考察，似与一般意义上的公共场所有所不同。但地下车库又并非私人场所，至少具有向不特定人开放这一功能特征。考虑到这一点，将该地下车库认定为公共场所并未超出公共场所概念所能包含的最广含义，也符合一般公众的理解和认知。

申惠文认为，首先，地库不属于通常意义的公共场所。实践中，地库有两种类型：一种是具有商品属性的地库。地库的公共部分属于业主共有，地库的专有部分属于业主单独所有。另一种是不具有商品属性的地库。地库是国家人防工程的重要组成部分，国家享有所有权，业主享有使用权。不管是哪一种类型的地库，根据民法典276条的规定，首先要满足特定小区的业主需要。地库并不是任何人可以自由出入的公共场所，因此，并不是通常意义的公共场所。

建议地方性法规明确规定地下车库不得遛犬

有些业主在地库遛犬的行为会给其他业主的权益带来一定损害，怎么办？申惠文表示，要坚持行政处罚法定原则，要区分公法和私法，区分行政违法和民事违法，对法律、行政法规和地方性法规没有明确规定的事项，公安机关不得作出处罚的决定。

地库遛犬对其他业主个人权益造成损害的，可以通过民事诉讼予以解决。毕竟地库是由小区业主使用，公安机关进行罚款不合适。申惠文说，地库遛犬的确损害了其他业主的合法权益，如粪便不及时清理等，但即便如此，公安机关也不宜按照公共场所的相关规定予以处罚。从理论上讲，这类事情应由业主大会或者业主委员会统筹管理为宜。但实践中，有些小区没有成立业主委员会，因养犬问题导致的邻里纠纷解决起来确实是个难题。

为此，地库是否可以遛犬的问题可由业主共同决定。根据民法典第286条，“业主大会或者业主委员会，对违反规定饲养动物，损害他人合法权益的行为，有权依照法律、法规以及管理规约，请求行为人停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失。”申惠文建议，养犬问题突出的小区，可召开业主大会，制定或修改管理规约。居民会议、村民会议、业主会议经讨论决定，可以在本居住地内划定禁止遛犬的区域。同时，最好还是要有地方性法规予以明确不得在地库遛犬。