1937年全面抗战爆发后，红军主力改编为八路军，迅速开赴抗战前线。9月25日，八路军一一五师取得了平型关大捷。11月太原失守后，在华北，随着国民党正规军和国民党地方政府相继撤走，共产党、八路军领导的游击战争成为对日伪斗争的主要方式。八路军一一五师主力南下，一一五师副师长聂荣臻率独立团、骑兵营等部队和部分军政人员进驻五台山，发动群众，扩大抗日武装，开展游击战争，很快创立了晋东北、察南、冀西三个游击区。11月7日，晋察冀军区成立，聂荣臻任司令员兼政治委员，初步形成了以五台山为中心的晋察冀抗日根据地。同月，中共晋察冀省委成立。11月18日下午，聂荣臻率领着晋察冀军区机关进驻阜平县城。

晋察冀抗日根据地初步成立后，根据地军民在共产党的领导下，积极对日伪开展敌后游击战争，不仅沉重打击了华北日伪的统治，也使根据地迅速扩大。不久，晋察冀抗日根据地就包括了华北同蒲路以东，津浦路以西，正太、石德路以北，张家口、承德以南的各地区。晋察冀边区军民迫切需要建立统一的政权机关，来领导边区的各项建设工作。

经过聂荣臻同牺盟会的宋劭文、胡仁奎及根据地各抗日团体领导人的多次协商，1938年1月10日，晋察冀边区军政民代表大会在阜平县城第一完全小学开幕。出席会议的代表共149人，其中有国共两党的代表，有各抗日的正规军（包括八路军和坚持抗日的国民党军队）和群众武装游击队、义勇军的代表，有各抗日阶层119个群众团体的代表，有晋察冀三省边界39个县的政府代表，还有蒙、回、满等少数民族的代表及五台山的宗教界人士。全体代表以“抗日高于一切”为前提，在团结抗战、实行民主的目标下，共商抗日救国大计。会议的主要议题是：建立边区统一的政权以巩固和扩大抗日根据地，以及财政问题和战时经济政策等。全体代表根据抗日民族统一战线的方针和抗日救国十大纲领，对各项议题及提案进行了热烈讨论。

大会通过了坚持抗战到最后胜利的《宣言》，指出：“为着创立与巩固晋察冀抗日根据地，保持华北游击战争；为着统一与整理晋察冀边区内军事、财政、经济以及一切行政机构，保持持久的必然胜利；为着打击汉奸政权，团结一切抗日力量，争取徘徊歧途的动摇分子，晋察冀边区有成立临时政权的必要。边区代表大会就是在这个意义上胜利开幕了。”“边区临时行政委员会，是以民族统一战线的政权形式，包含着各党、各派、各阶层及各种民族分子。它的实际内容是贯彻抗日与真正民主。”

会议期间，通过了《政治问题决议案》《军事问题决议案》《财政问题决议案》《经济问题决议案》《文化教育决议案》《群众运动决议案》《妇女问题决议案》。最后，大会以无记名投票的方法，选举产生了晋察冀边区临时行政委员会。临时行政委员会下设财政厅、民政厅、实业厅、教育厅。

1月15日大会结束，晋察冀边区临时行政委员会宣告成立。此后，边委会下设的各办事机构陆续建立、健全。随后，边委会很快出台了各项法令、政策。

2月上旬，晋察冀边区临时行政委员会收到阎锡山转来国民政府行政院1月30日正式批准成立边区政府的电报。后来，国民政府行政院院长孔祥熙还派人到边区进行联络。不久，根据阎锡山和国民政府的意见，晋察冀边区临时行政委员会取消了“临时”的名称，并将边区政府各厅改为处。