谈火生
“全过程人民民主”这个概念的提出有一个过程。2019年11月2日，习近平总书记考察上海市长宁区虹桥街道基层立法联系点时，第一次提出“人民民主是一种全过程的民主”。2021年3月通过的《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》修正草案与《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》修正草案中，“全过程民主”被明确写入这“一法一规则”。今年7月1日，在庆祝中国共产党成立100周年大会上的重要讲话中，习近平总书记又特别提出要“践行以人民为中心的发展思想，发展全过程人民民主”，在其中加入了“人民”二字。
“全过程人民民主”是对中国特色社会主义民主的特色和优势的新概括。对于中国特色社会主义民主，我们可以从不同的角度对之进行描述，“全过程人民民主”是最新的表述，但它是从属于“中国特色社会主义民主”这个概念的，不能离开“中国特色社会主义民主”来谈“全过程人民民主”。
理解“全过程人民民主”，需要注意几个关键词：“全”“过程”“人民”。
第一，它是全过程“人民”民主。必须坚持以人民为中心，坚持人民至上。具体而言，有两个要求：一是“一切为了人民”，要始终将实现最广大人民根本利益作为民主政治建设的出发点和落脚点。二是“一切依靠人民”，全过程人民民主是全体人民都能参与的一种民主形态。习近平总书记强调：“有事好商量，众人的事情由众人商量，是人民民主的真谛”，要“形成完整的制度程序和参与实践，保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利”。
“人民”民主也是中国特色社会主义民主区别于西方式民主的重要特征。西方式民主虽然也标榜“人民主权”，但是，在实践中，由于其基本的运作逻辑是不同利益集团之间的博弈，弱势群体和边缘群体的政治社会权利很难得到保障，不仅自己参与无门，代表他们利益的主张也很难进入政策议程，更难变成实际的政策；即使变成了政策，也很难得到有效执行。
第二，它是全“过程”人民民主。过程性是民主的内在要求。战后西方式民主最大的一个失误就是窄化了民主的过程，将民主单纯理解为“竞争性选举”。事实上，民主在古希腊诞生之时，从民主决策到民主监督，公民都是参与其中的。1942年，熊彼特出版《资本主义、社会主义和民主》，在这本书里他提出了一个最小化的民主定义：民主就是一种选择政治精英的制度安排。区分民主与非民主的标准就是，是否存在竞争性选举。后来，他的这个定义就成为西方民主研究的标准定义。但是，熊彼特的最小化民主定义极大地限制了民主发展的空间，不仅削弱了民主的丰富性，而且破坏了民主的过程性，将民主只限于投票选举。这样的民主观在实践中产生了很多问题，连西方学者自己都发出了“没有治理的民主”这样的感慨。1970年代以来，西方相继兴起参与民主理论和协商民主理论，在某种程度上就是为了纠正这种民主观的偏差。
以美国为首的西方国家在全世界推销民主时就是按照“竞争性选举”的标配来设计民主制度，结果不仅造就了大量的空壳民主，而且在很多地方激化了固有的社会矛盾，甚至引发严重冲突，包括族群冲突和宗教冲突等。对此，西方学界进行了很多反思。近几年我们翻译了其中的一些成果，例如，科利尔的《战争、枪炮与选票》、斯奈德：《从投票到暴力：民主化与民族主义冲突》，里面有大量惨痛的教训。因此，在人民民主前面加上“过程”两字，强调民主的“过程性”是非常必要的，也是非常有针对性的。
为什么说“全过程人民民主”是中国的特色？关键在中国共产党的领导。中国的全“过程”民主是“中国共产党领导人民实行人民民主”，而这个党是没有任何自己的特殊利益的，不代表任何利益集团、任何权势团体、任何特权阶层的利益，而是“始终把最广大人民根本利益放在心上”。与之相比，西方式民主是不同的政党和利益集团为了各自所代表的一部分人的利益而进行的博弈。从国家治理的过程来讲，中国的全“过程”民主的“过程”是一个合作治理的过程，在根本利益一致的前提下，强调共治共建共享；西方式民主的“过程”则是一个零和博弈的过程，不同政治力量相互较劲，各不相让。合作治理追求的是共识，形成的是最大公约数；零和博弈追求的是一己私利，导致的往往是社会撕裂，弱势群体和边缘群体的利益遭到忽视。近年来，西方国家出现的民粹主义和政党极化等现象正是这种零和博弈的结果。
在1960年代，罗伯特·达尔曾天真地以为，各种利益集团有平等的机会参与角逐，国家会公平地对待不同社会力量的诉求，通过博弈最后达到一种竞争性均衡的状态。但是，1980年代他痛苦地发现，这三个基本的假设都不能成立，国家政策常常被大型利益集团牵着鼻子走。
第三，它是“全”过程人民民主。笔者认为，“全过程人民民主”应该包括四个方面的含义：一是民主的主体要“全”，必须将“全体人民”都纳入民主过程，要特别注重从体制和机制上解决弱势群体、边缘群体参与渠道的问题；二是参与的内容要“全”，人民尽可能参与国家政治社会生活方方面面的公共事务，大到国家的立法，小到邻里之间的鸡毛蒜皮，都可以通过民主的方式来加以解决；三是覆盖的范围要“全”，要构建环节完整的民主体系，实现广泛、多层制度化发展的要求，从立法、行政到社会生活，从中央、地方到基层，都要建立民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的民主制度；四是民主的流程要“全”，既要重视民主选举，也要重视选举后的治理，要形成民主程序上的闭环，不能像西方式民主那样“人民只有在投票时被唤醒、投票后就进入休眠期”。
（作者系习近平总书记关于加强和改进人民政协工作的重要思想北京研究基地特约研究员，清华大学社会科学学院政治学系副主任）
