本报记者 徐艳红

12月6日，江苏省南通市三星镇身着“静通市容”制服的市容管理人员以简单粗暴方式对待卖甘蔗老人引发关注。视频中，多人将一名卖甘蔗的老人围住，瞬间将一捆甘蔗一抢而空，独留老人在寒风中哭泣，令人揪心。之后三星镇政府公开回应称：身着保安制服的为三星镇购买服务的第三方市容公司静通市容管理有限公司（以下简称“静通市容”）人员，按合同承担市容管理相关工作。

12月7日，南通市海门区政府发布处理说明，主要是区纪委介入调查并启动问责程序；三星镇政府登门向老人致歉；终止与静通市容合作；召开全区城管执法人员警示教育会议。

近年来，为提升公共服务质量与效率，创新城乡管理，国内大都引入社会力量参与城市治理，通过城市管理社会化服务外包模式，来促进市容秩序的管理。然而，该起事件中，城管服务外包是否合法？为此，人民政协报记者采访了全国政协委员，郑州大学法学院教授、博士生导师沈开举。

行政处罚权、行政强制权只能由法定机关或组织行使，否则是违法的、无效的

记者：沈委员，行政处罚法第十七条对行政处罚的实施机关有明确规定，即“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施”。那么，该事件中，第三方市容公司有执法权吗？

沈开举：如果说本案是城管执法领域的“外包”行为，那么这种“外包”行为严重违反了《中华人民共和国行政处罚法》第十七条、第十九条、第二十条第二十一条和《中华人民共和国行政强制法》的规定。也就是说行政处罚权、行政强制权是国家的权力，只能由法定机关或组织行使，否则是违法的、无效的。

如果说该案是行政处罚，那么静通市容根本不具备行政处罚主体资格。行政处罚法第十七条明确规定“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施”。静通市容不是行政机关，当然无权行使行政处罚权；静通市容也不是该法第十九条规定的“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织”和第二十条、第二十一条规定的“受委托组织”，因为授权或委托不仅要有法定依据，而且这些组织还必须符合法定条件：一是依法成立并具有管理公共事务职能；二是有熟悉有关法律、法规、规章和业务并取得行政执法资格的工作人员；三是需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。

如果说该案是调查取证行为，那么静通市容的行为也违反了行政处罚法第五十五条、五十六条的规定。该法第五十五条规定“执法人员在调查或者进行检查时，应当主动向当事人或者有关人员出示执法证件。当事人或者有关人员有权要求执法人员出示执法证件。执法人员不出示执法证件的，当事人或者有关人员有权拒绝接受调查或者检查”。静通市容既然不是法定的执法机关或组织，自然也不存在执法人员、执法权限、执法证件。该法第五十六条同时规定“行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据”。从视频上看，一群身穿制服的人把老人团团围着，把老人的甘蔗全部拿走，即便是合法机关的行政执法也不符合法律规范。

如果卖甘蔗的商贩在道路中央卖甘蔗影响了交通安全，行政机关可以依法强行将障碍物移除。鉴于行政强制措施对公民合法权益具有较强的威慑特征，实施行政强制措施的人员资格有严格限制，行政强制法规定，行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施。

“外包”城管服务，两条“高压线”不可逾

记者：国家层面对城市管理服务“外包”的权限以及监管责任方面是否有规定？

沈开举：近年来，为提升公共服务质量与效率，创新城乡管理，国内各地大都引入社会力量来参与城市治理，通过城市管理社会化服务外包模式，有力地促进市容秩序管理，使得城市管理向专业化、高效化与精细化迈进。可是，由于在个别地方城管领域的“外包”存在“一包了之”的现象，城市主管部门却当起了“甩手掌柜”，导致各地接连发生类似的影响社会恶劣的事件。

实际上，国家层面早就对城市管理服务“外包”的权限以及监管责任制定出了相应的法律法规。2015年出台的《关于深入推进城市执法体制改革 改进城市管理工作的指导意见》提出，各地可以根据实际工作需要，采取招用或劳务派遣等形式配置城市管理执法协管人员，但明确指出，协管人员只能配合执法人员从事宣传教育、巡查、信息收集、违法行为劝阻等辅助性事务，不得从事具体行政执法工作；同时，2017年，住建部在《城市管理执法办法》第18条也明确规定，协管人员从事执法辅助事务产生的法律后果，由本级城市管理执法主管部门承担。

这显然意味着，国家法律法规对城管服务“外包”划出了两条不可逾越的“高压线”：一是城市管理服务“外包”的范围仅划定为“辅助性事务”，而不包括“具体行政执法工作”，也就是明确了外包人员没有任何执法权限；二是对于“市容”等外包人员，城管部门仍需负有相应监督责任，否则，应对其监管不到位所产生的后果承担法律责任。

应加快“外包”立法步伐，推进公共服务“外包”改革进程

记者：城市管理确实是个难题，但又事关居民的幸福感和获得感，未来在城市管理方面，您有什么好的建议？

沈开举：一是规范城市管理服务“外包”行为，严格执行《关于深入推进城市执法体制改革 改进城市管理工作的指导意见》和《城市管理执法办法》；二是加强问责，防止“一包了之”。此次事件，当地政府没有拿“系外包公司人员所为”作“挡箭牌”，而是纪检监察部门主动作为，积极介入，对相应监管人员启动了问责程序，这种做法是值得称赞的；三是在国家层面应加快“外包”立法步伐，在法治的轨道上推进公共服务“外包”改革进程。