本报记者 孙金诚

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视应急管理和基层治理工作。基层应急管理能力是基层治理体系和治理能力的重要组成部分，也是应急管理体系和能力现代化的基础工程。做好风险研判、预警、应对等工作，增强基层应急管理能力，是推进基层治理现代化的重要内容，对于夯实党长期执政和国家长治久安的基层基础具有重要意义。

应急管理机构改革以来，各地构建了较为完善的省市县三级应急管理组织体系，实现了应急工作的综合管理、全过程管理和力量资源的优化管理。但是，由于应急管理部门组建时间不长，基础薄、基层弱的问题十分突出，成为制约应急管理事业改革发展的短板，加强基层应急管理能力建设意义重大，非常必要，十分迫切。

全国政协高度关注加强基层应急管理能力建设工作，将其作为2022年重点协商议题之一。7月27日，全国政协召开“加强基层应急管理能力建设”双周协商座谈会，全国政协委员和相关部门负责同志围绕完善基层应急管理体制、建设全灾种大应急一体化基层应急管理体系、加强基层风险监控和预警能力建设、加强基层应急管理综合行政执法能力建设、加强基层应急保障体系建设、加强基层综合应急救援力量建设、培育壮大民间应急救援组织、提升民众的风险防范意识和自救互救能力等集思广益、建言献策，在协商交流中凝聚共识。此前，全国政协副主席陈晓光率调研组，于5月23日通过视频方式，同河南省政府、省政协，以及有关部门负责同志和基层代表等在线讨论交流；6月6日至9日，陈晓光又率调研组赴广东省开展实地调研，广泛听取意见。此外，全国政协社会和法制委员会还委托湖南省政协和四川成都市政协开展协同调研，全面了解基层现状和诉求。深入扎实的调研为开好这次会议打下了扎实基础。

■ 着力完善基层应急体制机制

广东深圳市把“应急第一响应人”培训计划纳入年度民生实事，将培育不少于1万人应急基层骨干；湖南益阳探索了基层应急能力建设“863”模式，即完成“八个规定动作”，构建“六大体系”，实现“三个统一”……

这是全国政协常委、中国安全生产科学研究院院长张兴凯从去年起，实地调研6个省24个街乡后，了解到的基层在加强应急管理能力建设方面的好做法。

“基础不牢，地动山摇；基础扎实，坚如磐石。”加快应急管理事业改革发展，唯有强基层、强基础，方能走得更快、更远、更踏实。

然而，在调研中，调研组发现，当前，应急管理机构改革尚待进一步向基层延伸；应急管理工作机制尚不够健全；基层在监管执法能力、综合保障能力、风险防范能力等方面普遍偏弱；发展不平衡，应急管理投入差别较大，总体看尚有不足。

“基层应急管理关乎人民的生命权，关系到国家安全和大局稳定。必须加大基层应急管理投入，补齐短板。”全国政协委员、社会和法制委员会副主任王尔乘建议，出台进一步提升基层应急管理能力的意见，统一思想认识，解决基层应急管理急需解决的突出问题。厘清县区与乡镇街道应急管理的职责定位，把应急预案、工作机构、储备保障、队伍建设对接好。落实依法赋予乡镇街道的综合管理权和应急处置权。

对于王尔乘的建议，此次会议的特邀专家、中国人民大学公共管理学院国家安全研究中心主任王宏伟深表赞同。他认为，提升基层应急管理能力，必须着力完善基层应急管理体制，并建议构建综合性应急统筹协调机构；推动横向协调联动与纵向上下贯通，编制基层应急的强韧网络，形成综合性的防救一体化格局。

同时，王宏伟还表示，不少地方消防与应急职责划分不清，“‘地方队’存在不专业、流动性大、年龄结构不合理、战斗力不强等问题，且容易引发次生灾害、造成资源浪费。”他认为，应理顺条块关系，按照“应急主断，消防主战”“地方主建，消防主用”的原则，加强相互配合、明确分工。

“只有将基层应急融入基层治理，应急管理体系根基才会牢。”从“观察者”视角打量应急管理体制的变化，张兴凯提出建设全灾种大应急一体化基层应急管理体系。

他建议，结合地方实际将党的组织下沉至基础网格、聚居小区、行业领域等，打通落实应急管理责任的末梢；发动依靠群众，培育基层应急中的群众骨干；帮扶街乡组建安全应急自治组织和志愿队伍；鼓励基层在安全应急的组织运行、宣传演练、风险排查、出工助力等方面创新；基层应急机制不要搞一刀切，应健全一体化体系，推广巡检一格一员、人员一员多能、风险一网统管等好做法。

■ 切实提升基层应急防范能力

备豫不虞，为国常道。预防是减少突发事件和减轻损失最经济、最有效、最安全的方法。

“加强基层风险监控和预警能力建设，是预防和减轻灾害事故损失的基础性工作。”全国政协委员、防灾科技学院原副院长刘春平认为，基层风险监控和预警能力，可概括为监控—预警网络运转的有效性、感知发现风险的专业性和风险速报预警的快捷性三方面。

他建议，健全基层风险监控和预警制度，细化风险监控和预警措施，推动信息资源与基层共享；提升基层风险“早感早发现”“快报快发布”能力，多渠道拓宽基层风险信息上报和预警信息发布手段，及时传输信息、智能发布预警提示信息；不断加强基层应急预案体系建设，加强基层预案指导，推行基层预案“一页纸”，确保预警信息发布后、灾害事故发生后，各方有序进入应急状态，并高效运转、及时正确响应。

正所谓“物资稳则天下安”。应急物资保障是有效应对突发事件、保障国民经济正常运行和维护社会稳定的重要基础。但基层应急保障如何定位，应急储备“储什么、储多少、怎么储，有什么、在哪里、怎么调”，这个问题困扰着基层应急保障体系建设。

对此，多次参与重大抢险的全国政协委员、中国安能建设集团有限公司总工程师张利荣建议，明确基层应急保障在“大应急”中的定位，避免基层包打天下，承担无限责任；中央制定发布灾害应急储备参考标准，基层应急储备按“针对灾害、因地制宜”原则，在编制应急预案时确定“储什么、储多少”；优化完善基层储点布局和库存管理，实现应急储备“有什么、在哪里”一键查询。

“上面千条线，下面一根针”是基层工作的写照。的确，基层应急管理的各种法律法规和政策都需要有人执行，只有落实到基层才能产生实效。

但是，从调研情况看，当前基层应急管理综合行政执法还存在“大职责小队伍”、专业性强执法能力弱、执法责任大权力小、岗位风险高待遇保障低等问题。

此外，调研的有些地方乡镇没有执法权限，对日常发现的问题只能是督促提醒或者上报后等待处置；有些地方在具体赋权下发过程中，对乡镇承接能力评估不足，“一刀切”相关安全生产执法事项全部下发，造成上面不管了、下面接不住的“两不管”情况。

深化应急管理综合行政执法改革，是解决安全生产、防灾减灾、应急救援等应急管理领域突出问题，防范化解重大风险，保护人民群众生命财产安全的内在要求和重要举措。全国政协委员、云南省德宏傣族景颇族自治州红十字会常务副会长何庆建议，支持地方根据实际情况，建立市县乡三级专业应急管理综合行政执法队伍，明确人员配备标准和相关专业要求；分行业、分专业制定应急管理安全标准、安全手册和执法重点、执法规范等应急管理教材，加大干部队伍培训力度；强化执法经费、装备设施、制式服装、执法用车、工资岗位津贴待遇、加班补贴、救援补助、伤亡保险等保障，按照“统一形象标识、统一着装、统一培训大纲、统一战斗力标准”的要求，打造专业应急管理综合行政执法队伍。

■ 加强基层应急救援力量建设

基层应急队伍是防范和应对突发事件的重要力量。从调研情况看，目前，还存在基层应急救援力量仍然薄弱，基层应急救援能力亟须提高，基层应急管理机构编制少，与承担的职责任务不匹配等问题。

“提升乡镇（街道）一级基层单位‘救早、救小、救初期’的应急救援处置能力，是打通应急救援工作‘最后一公里’，最大限度减少事故灾害的关键所在。”全国政协委员、中国矿业大学（北京）原副校长姜耀东呼吁，切实加强基层综合应急救援力量建设。

他建议，加强基层应急救援队伍建设，乡镇（街道）建立综合应急救援队，村（社区）建立应急救援小分队，有条件的设立专业队；加强训练演练提高救援能力，实现救援资源共建共享、联勤联动；明确人员编制和装备配备标准，出台应急救援人身意外保险和伤亡补贴、抚恤待遇等政策。

在重大灾害事件的救援过程中，群众自救互救是最有效、最及时的灾害救援方式。据相关统计调查，汶川地震被救出的埋压人员中接近70%是通过自救或家人亲友等救出。

然而，历次救援中，由于群众风险防范意识不足，自救互救技能较弱，“盲目无措、不会自救、不敢互救、害怕错救、因救致残”的情况时有发生。

“提升民众的风险防范意识和自救互救能力，对有效降低人民生命财产损失至关重要。”全国政协委员、中国石油大学（北京）原校长张来斌建议，开展灾害风险识别宣传教育下基层活动，加强基层风险识别能力建设，让群众知道“风险在哪儿”“如何防范风险”“突发事件来了应如何应对”；开展安全文化教育下基层活动，加强安全文化教育培训，推进基层安全文化教育配套政策制定、安全文化教育标准化建设；开展预案实训演练下基层活动，加强预案的应急演练，真正提升自救互救能力。

同样关注到社会力量参与应急救援工作的全国政协委员、广州市政协原副主席陈怡霓认为，应把民间应急救援组织培育壮大并融入基层应急体系，使之成为基层应急管理的有效增量。

“当前基层应急救援供需不匹配，急需多举措壮大救援力量以满足需求。”她建议，分级分类引导志愿者加入社会应急救援组织；所有社会应急救援组织按规定双重管理；应急部门将社会力量参与防灾减灾应急救援工作纳入政府购买服务范畴、探索推动规上企业购买社会组织常年灾害预防和应急救援服务；社会保障局和红十字会推动社会资源开发符合社会应急力量自身特点的险种用于人员救治和抚恤。

建设中国特色应急管理体制，亟须充足的与“大国应急”相匹配的高素质专业化人才。然而，当前我国仍存在应急管理人才储备不足的问题，特别是高层次复合型应急管理人才严重不足。

据《我国应急管理人才需求调研分析报告》中指出，我国应急管理系统人才缺口在40多万人，工矿商贸行业应急管理人才缺口在200万左右，应急管理产业发展需求的人才缺口更大。

对此，全国政协委员、北京航空航天大学教授张涛建议，加快应急管理类大学、专业院校及职业学院建设，并参照公安等部门做法，建立符合职业特点的院校定向培养和招录制度；发挥我国更多综合性大学多学科交叉融合优势，加强现有高校应急管理学科建设；加强应急管理干部培训及其基地建设，做好培训基础保障工作。