章林 夏颖

人民政协在全面推进依法治国过程中发挥着重要作用。开展立法协商工作，是北京市政协在充分发挥专门协商机构作用方面的重要实践创新，也是推进科学立法、民主立法的重要改革探索。

北京市政协根据市委的要求和部署，围绕重要地方性法规、市政府年度立法计划及重要政府规章草案等，深入开展立法协商工作，不断推进实践探索与创新。

在市委统一领导下，形成“内外双循环”的立法协商模式。在市委统一领导下，市政协开展立法协商工作，从提出协商需求到迅速组织开展，从报送意见建议到反馈处理结果，形成了一个相互支撑、贯通融合的“内外双循环”。“外循环”即市人大党组或市政府党组报请市委，市委将立法草案批转给市政协进行协商；市政协形成立法建议报告报送市委，转市人大或市政府立法参考；市人大或市政府将立法建议的采纳情况，通过市委反馈市政协。“内循环”即根据市委制定的年度协商计划，在市政协主席会议领导下，立法协商工作领导小组负责统筹协调，领导小组办公室负责日常工作，根据立法协商事项确定主责专门委员会并负责具体组织实施。

建章立制，完善立法协商的组织形式和工作机制。2014年12月，为落实《中共北京市委办公厅关于在市政协开展立法协商工作的通知》的精神，市政协制定了《政协北京市委员会立法协商工作实施办法（试行）》，由社会和法制委员会办公室负责具体落实，相关专委会办公室协助完成。2020年8月，市政协对实施办法进行修订，增加了根据立法协商事项确定“主责专委会”的规定，推动立法协商工作的组织形式和运行机制更加科学有效。

在立法协商正式开始前，实行前期调研。在市委组织开展《北京市接诉即办条例（草案）》立法协商之前，市政协提前与市司法局、市政务服务局沟通协商，制定工作方案，并在市区政协成立调研组，精心组织委员深入基层开展调研。分专题多次邀请市教委、公安局等部门有关同志座谈，为立法协商正式启动后有针对性地开展更深入、更精准的调研创造有利条件。

协调市区共同联动，广泛开展立法协商。市政协围绕《北京市接诉即办条例（草案）》组织委员开展立法协商过程中，首次实行市区政协大范围联动，组织协调16区政协委员共同参加，在市区两个层面分别调研和征求建议。为确保市区政协联动落地，市政协通过召开系列工作会、微信工作群、视频连线等多种方式，切实加强对区政协开展立法协商工作的指导；各区政协经调研论证，分别形成工作情况报告和意见建议报告，汇总至市政协，从而在更广范围、更深层次上开展立法协商。

市政协在开展立法协商工作过程中，形成了以下基本经验：

始终坚持党对政协开展立法协商工作的领导。立法协商工作只有发挥党的领导核心作用，才能确保工作取得实效。市政协的立法协商工作始终是在市委的领导下开展的。市委将市政协开展立法协商纳入总体工作部署和重要议事日程，在协商年度工作计划的制定、协商成果的采纳、办理和反馈等方面，充分发挥统揽全局、协调各方的作用，把党的领导体现在立法协商工作的全过程。

牢牢把握“在”政协协商的定位。市政协把立法协商工作的着力点始终放在为各方有序协商、增进共识搭建平台上，力求将高质量的立法建议报送市委，供市人大与市政府在立法中研究参考。

充分发挥政协开展立法协商的独特优势。市政协注意发挥委员主体作用、界别特色作用、专门委员会基础性作用、专家学者智库支持作用，不仅成立立法协商调研组，还组建法律专家组和专业专家组，分别就立法协商事项提供法律意见和专业意见，在协商中最大限度凝聚社会各界智慧。

在新形势下，如何深化立法协商实践，将人民政协制度优势转化为首都治理效能，是迫切需要深入思考的问题。

始终围绕“一个核心”。深化立法协商实践探索，必须认真落实党中央和北京市委有关推进科学立法、民主立法以及政协协商民主建设的各项决策部署，加强对党委领导政协开展立法协商工作中重大理论和实践问题的研究，发挥好市委的领导核心作用和市政协的专门协商机构作用，扩大人民有序政治参与。

正确处理“两对关系”。一是努力做到理论与实践相结合，切实增强问题意识、坚持问题导向，既要把政协开展立法协商的理论研究好、阐释好，也要认真总结提炼市政协在实践中积累的宝贵经验，用以指导实践，并在实践中不断推进新的理论创新。二是进一步推动政协协商与基层协商相衔接，不断完善委员工作站（室）制度建设和运行机制，进而更好地发挥市政协在首都基层治理中的作用。

建立健全“三个机制”。一是健全信息获取机制，积极通过调研和协商会议掌握相关立法信息。二是建立激励机制，对于在政协开展立法协商中提出重要建设性意见，给予适当的激励。三是完善宣传报道机制，准确、高效、广泛地传播政协开展立法协商的好声音。

全面推进“四项制度”。一是健全立法协商的基础性、经常性工作制度，探索进行富有政协特色的应用型智库建设，更好地将专委会履职成果吸收进立法建议。二是加强政协委员履职制度建设，不断提升立法协商主体的协商水平和能力。三是规范流程管理机制，既要细化立法协商的主体、范围、时限，确定责任人员和分工，又要做好报送、跟踪和反馈工作。四是加强对机关干部的立法协商专业知识和技能培训制度建设，打造一支懂法律、善协调、高效率的干部队伍，为科学、精准地服务和汇总委员研提立法建议创造条件。

［本文系北京市社会科学基金项目《人民政协参与立法协商的北京实践》（21JCC086）阶段性成果。作者章林系北京联合大学副教授，夏颖系北京市政协社法委办公室副主任］