张峰

全过程人民民主，是以习近平同志为核心的党中央深化对民主政治发展规律的认识提出的重大理念，是继党的十八大提出“健全社会主义协商民主制度”之后党在民主理论上的又一重大创新。习近平总书记在党的二十大报告中，全面系统深入地阐述了全过程人民民主，使我们党对这一重大理念的认识达到了新的科学水平。“扎实推进全过程人民民主”是党的十九大五年来我国取得的一项重大成就；“全面发展全过程人民民主”是新时代十年来的一个伟大变革，是中国式现代化的本质要求的重要方面。特别是二十大报告的第六部分，以“发展全过程人民民主，保障人民当家作主”为标题，深刻阐明了政治领域的大政方针和行动纲领，指出：“全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，是最广泛、最真实、最管用的民主。”由此，“全过程人民民主”作为中国特色社会主义民主政治建设的总称的地位牢固确立起来。对于人民政协来说，尤为重要的是，习近平总书记作出“协商民主是实践全过程人民民主的重要形式”重要论断，厘清了协商民主与全过程人民民主的关系，对于新时代新征程人民政协发挥专门协商机构作用，为发展全过程人民民主作出新的应有贡献，具有重大而深远的指导意义。深刻领会这一重要论断，需要把握以下要点。

从发展社会主义协商民主到提出全过程人民民主

全过程人民民主理念是运用马克思主义唯物辩证法研究人民民主问题而取得的重大理论创新成果。恩格斯阐述唯物辩证法时指出：“一个伟大的基本思想，即认为世界不是既成事物的集合体，而是过程的集合体”。毛泽东指出：“矛盾存在于一切过程中，并贯串于一切过程的始终，矛盾即是运动，即是事物，即是过程，也即是思想。”运用这一基本思想研究民主问题，就要以全面的观点、发展的观点、联系的观点来认识民主，将其视为一个全过程。这是全过程人民民主最深刻的哲理所在。由特殊到一般、又由一般到特殊是人类认识运动总规律。毛泽东指出：“就人类认识运动的秩序说来，总是由认识个别的和特殊的事物，逐步地扩大到认识一般的事物。人们总是首先认识了许多不同事物的特殊的本质，然后才有可能更进一步地进行概括工作，认识诸种事物的共同的本质。”党的十八大以来，从发展社会主义协商民主到提出全过程人民民主，正是遵循了这样的秩序。2014年9月在庆祝人民政协成立65周年大会上的讲话中，习近平总书记部署了推进协商民主广泛多层制度化发展的战略任务。协商民主广泛发展就是要形成多渠道共同推进的格局，多层发展就是要覆盖中央、地方和基层各个层级，制度化发展就是要构建起四梁八柱的制度框架，这本身就蕴含着发展全过程人民民主的要求。特别是习近平总书记将“全过程”概念运用于协商民主，指出：“协商民主深深嵌入了中国社会主义民主政治全过程。”并且具体地运用于人民政协履行职能，指出：“人民政协要发挥作为专门协商机构的作用，把协商民主贯穿履行职能全过程”。为了推进协商民主广泛多层制度化发展，2015年印发的《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》，概括出我国协商民主的七个渠道，其中人大协商的重点是深入开展立法工作中的协商，为此就要拓宽公民有序参与立法途径，建立基层立法联系点制度。2019年11月2日，习近平总书记到全国人大常委会法工委设立的首批基层立法联系点之一上海市长宁区虹桥街道古北市民中心考察，指出：我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路，人民民主是一种全过程的民主，所有的重大立法决策都是依照程序、经过民主酝酿，通过科学决策、民主决策产生的。这是习近平总书记首次提出“全过程的民主”概念，是对人大基层立法协商的实质作出的精辟概括，成为2021年“七一”讲话正式提出“发展全过程人民民主”的起点。

协商民主彰显我国全过程人民民主的鲜明特色和独特优势

民主是全人类的共同价值，实现民主的形式也是丰富多样的，不可能千篇一律。各个国家由于国情的不同、社会历史文化条件不同，选择的民主形式也要有自己的特色，只有扎根本国土壤、汲取充沛养分的民主形式，才最可靠、也最管用。因此，研究民主问题最重要的是注意本国民主形式的特点。毛泽东指出：“不但事物发展全过程中的矛盾运动，在其相互联结上，在其各方面情况上，我们必须注意其特点，而且在过程发展的各个阶段上，也有其特点，也必须注意。”协商民主正是最能体现中国式民主鲜明特点的民主形式。协商民主不是从来就有的，也不是从外国搬来的，而是中国共产党领导中国人民实现的伟大政治创造。习近平总书记指出：“协商民主是中国社会主义民主政治中独特的、独有的、独到的民主形式。”协商民主的鲜明中国特色主要表现为：就文化基础来说，具有中华民族长期形成的天下为公、兼容并蓄、求同存异等优秀政治文化；就理论基础来说，具有马克思主义民主理论同中国实际相结合的而形成的社会主义协商民主理论；就实践基础来说，具有中国共产党团结带领各党派团体和各界人士建立新中国、建设新中国、开拓改革路、实现中国梦的长期实践；就制度基础来说，具有从中国土壤中生长出来的新型政党制度——中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。概括地说，社会主义协商民主丰富了民主的形式、拓展了民主的渠道、加深了民主的内涵，彰显了我国全过程人民民主的鲜明特色，是对人类政治文明特有的重大贡献。

发展全过程人民民主，必须坚持选举民主和协商民主相结合。早在2014年9月庆祝人民政协成立65周年大会上的讲话中，习近平总书记就指出：“在中国，这两种民主形式不是相互替代、相互否定的，而是相互补充、相得益彰的，共同构成了中国社会主义民主政治的制度特点和优势。”2019年9月在中央政协工作会议上，习近平总书记进一步指出：“协商民主是党领导人民有效治理国家、保证人民当家作主的重要制度设计，同选举民主相互补充、相得益彰。”选举民主是世界上实行民主政治的国家普遍采用的民主形式，而协商民主则是中国社会主义民主政治的特有形式。习近平总书记多次强调：“社会主义协商民主，是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势”。并且指出：“人民政协制度具有多方面的独特优势。”协商民主的最大优势在于体现人民民主的真谛：“在中国社会主义制度下，有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛。”协商民主在国家政治生活中的独特优势在于：广泛达成决策和工作的最大共识，广泛畅通各种利益要求和诉求进入决策程序的渠道，广泛形成发现和改正失误和错误的机制，广泛形成人民群众参与各层次管理和治理的机制，广泛凝聚全社会推进改革发展的智慧和力量。正是因为协商民主有诸多的独特优势，必然是实践全过程人民民主不可或缺的重要形式。

人民政协实践全过程人民民主的关键是发挥专门协商机构作用

习近平总书记在党的二十大报告中提出“全面发展协商民主”的任务，明确要求：“完善协商民主体系，统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商，健全各种制度化协商平台，推进协商民主广泛多层制度化发展。”全面发展协商民主，是发展全过程人民民主的重要方面和题中应有之义。党的十八大以来，经过多方面的共同努力，程序合理、环节完整的社会主义协商民主体系已经构建起来，协商民主在中国的大地上呈现出蓬勃发展的势头。但是，各协商渠道发展不平衡的问题依然存在，统筹推进各类各级协商共同发展的任务依然繁重，特别是有的领域制度化协商平台建设问题依然突出。因此，贯彻落实二十大关于全面发展协商民主的新要求，就要按照全过程人民民主理念着力完善协商民主体系，着力健全各种制度化协商平台。在这一方面，人民政协可以发挥更重要的作用。近些年来，全国各地政协积极探索实现政协协商与基层协商有效衔接新路子，搭建基层协商议事平台，普遍形成政协协商与基层协商良性互动共同发展新局面，广泛受到基层群众好评。总结这一成功经验，人民政协可以发挥作为专门协商机构优势，为新时代新征程推进协商民主广泛多层制度化发展作出新的贡献。

人民政协实践全过程人民民主，关键在于发挥作为专门协商机构作用。习近平总书记在二十大报告中提出新的总要求：“坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，坚持党的领导、统一战线、协商民主有机结合，坚持发扬民主和增进团结相互贯通、建言资政和凝聚共识双向发力，发挥人民政协作为专门协商机构作用，加强制度化、规范化、程序化等功能建设，提高深度协商互动、意见充分表达、广泛凝聚共识水平，完善人民政协民主监督和委员联系界别群众制度机制。”深刻领会并贯彻落实这一总要求，要着重把握三个要点：一是坚持党的领导、统一战线、协商民主有机结合，坚持人民政协作为统一战线组织的性质，增强开展统一战线工作的责任担当。“坚持党的领导、统一战线、协商民主有机结合”，是习近平总书记就人民政协制度提出的新论断。理解这一论断，我们需要联系习近平总书记关于人民代表大会制度的论断：“人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本制度安排。”人民政协制度与人民代表大会制度有着共性的一面，这就是坚持党的领导。人民政协制度也有着自己个性的一面，这就是作为中国人民爱国统一战线组织，作为社会主义协商民主的专门协商机构。由此也彰显出人民政协的团结和民主两大主题。围绕这两大主题，在工作机制上就要坚持发扬民主和增进团结相互贯通、建言资政和凝聚共识双向发力。关于如何实现党的领导、统一战线、协商民主有机结合，习近平总书记指出：“民主和协商是实现党的领导的重要方式。通过发扬民主、广泛协商，可以使统一战线广大成员更加普遍地认同党的主张，更加自觉地团结在党的周围、跟党走。”因此，“新形势下，我们必须把人民政协制度坚持好、把人民政协事业发展好，增强开展统一战线工作的责任担当，把更多的人团结在党的周围。”二是加强制度化、规范化、程序化等功能建设，提高深度协商互动、意见充分表达、广泛凝聚共识水平。功能是指事物或方法所发挥的有利的作用、效能。人民政协作为爱国统一战线组织和专门协商机构，也必然具有自己特殊的功能。习近平总书记在中央政协工作会议上指出：“广泛凝聚人心和力量。人民政协要发挥统一战线组织功能，坚持大团结大联合，坚持一致性和多样性统一，不断巩固共同思想政治基础，加强思想政治引领，广泛凝聚共识，努力寻求最大公约数、画出最大同心圆，汇聚起实现民族复兴的磅礴力量。”这就清楚地表明人民政协的主要功能是凝聚人心、汇聚力量。为了使人民政协的这一主要功能得到充分发挥，需要加强制度化、规范化、程序化建设，强化人民政协的各项具体功能，如提高深度协商互动水平强化资政功能，提高意见充分表达水平强化民意功能，提高广泛凝聚共识水平强化团结功能。三是着力完善人民政协民主监督和委员联系界别群众制度机制。这两项制度机制关系到人民政协实践全过程人民民主的大问题。民主监督是全过程人民民主的一个重要环节，也是人民政协的职能之一。人民政协的民主监督，是以提出意见、批评、建议的方式进行的协商式监督，虽然不具有国家法律上的强制力和约束力，但对于协助党和政府解决问题、改进工作、增进团结、凝心聚力，有其特殊的重要作用。关于完善人民政协民主监督制度机制，习近平总书记曾指出：“要加强人民政协民主监督，完善民主监督的组织领导、权益保障、知情反馈、沟通协调机制。”现在需要根据习近平总书记在中央政协工作会议上提出的“积极围绕贯彻落实党和国家重要决策部署情况开展民主监督”新要求，适应人民政协实践全过程人民民主的新需要，针对存在的突出问题，以改革创新精神进一步完善人民政协民主监督制度机制。全过程人民民主是对全体中国人民实现全覆盖的民主。人民政协的界别特色，能够有效组织各党派、各团体、各民族、各阶层、各界人士共商国是，推动实现广泛有效的全过程人民民主。因此，就要在增强人民政协界别的代表性的基础上，健全委员联系界别群众制度机制。习近平总书记要求：“人民政协要广泛联系和动员各界群众，协助党和政府做好协调关系、理顺情绪、化解矛盾的工作。要鼓励和支持委员深入基层、深入界别群众，及时反映群众意见和建议，深入宣传党和国家方针政策。”按照这一要求加强政协委员队伍建设，建立健全政协委员联系群众的制度和工作机制，通过人民政协搭建起党和政府与各界群众的连心桥，人民政协在实践全过程人民民主的作用就能够更加充分地发挥出来。

（作者系习近平总书记关于加强和改进人民政协工作的重要思想北京研究基地特约研究员，中央社会主义学院原副院长、教授）