段文扬

近年来，城市群、都市圈已成为我国城市建设和经济发展的新风口。其中，轨道交通因其安全低碳、快捷舒适、大运量、全天候而成为城市群、都市圈畅通运行的主动脉，干线铁路、城际铁路、市郊铁路、城市轨道则分别成为城市群之间、城市（际）之间、城郊之间和城市内部公共交通的主要方式和现代化代表。

深化改革、创新机制，以高质量、现代化的轨道交通系统服务、引导城市群、都市圈发展，对贯彻落实国家交通强国战略，加快我国现代化社会主义强国建设具有重要意义。2018年，交通运输部颁布新版《城市轨道交通运营管理规定》，同年，住建部发文废止《城市轨道交通运营管理办法》(建设部令第140号)。城市轨道交通运营管理职能由住建部门变为交通运输部门。目前，干线铁路、城际铁路主要由交通运输部（国家铁路局）和国铁集团负责规划建设和运营，市郊铁路、城市轨道则由城市地方政府负责规划建设，地方政府、国铁路集团和社会企业多元化运营。实际操作中，城市轨道交通项目规划由城市自然资源部门负责，建设由住建部门负责，建成运营由交通运输部门负责；城市内一些重要交通枢纽的建设运营则分别由住建、交通运输部门和国铁集团等共同负责管理。

笔者认为，多部门的管理给城市轨道交通规划建设和多层次轨道交通系统融合发展带来了诸多不便和资源的重复投入：

首先是空间资源整合度不够高。由于城市轨道交通线网规划、项目建设均不在交通运输部门，在规划层面就与国铁干线网、城际铁路网、市郊铁路网分属不同部门，常常存在城市轨道交通网与其他交通网、重要站点不配套、耦合度不高等问题，导致交通出行成本增加，项目建设效率、空间资源整合度降低。

其次是“四网融合”推进难度加大。城市轨道交通项目建设规划、施工管理及工程质量执行建设部门规范、规定，建成运营由交通运输部门负责，导致建设和后期运营脱节，带来许多额外的工作和不便。尤其是城际、市郊铁路与城市轨道交通的融合，是实现无缝换乘、解决最后一公里出行的关键。由于铁路的运营管理归国铁集团，而城市轨道交通规划、建设、运营由地方政府负责，不同轨道交通之间系统制式、技术标准、标识信息、政策法规等不融合、不统一，很难实现资源共享、“四网融合”发展。

第三是行业发展不够持续稳定。城市轨道交通规划研究、项目建设、运营维护分别由不同部门负责，不同部门之间人员岗位交流、沟通不方便，不利于项目的全生命周期质量管理、技术升级，不利于因设施质量问题产生的安全隐患、安全事故的快速解决，不利于城市轨道交通规划建设人才队伍稳定和行业的可持续发展。

目前，2021年，笔者所在的长三角地区实施了由国家颁布的《长江三角洲地区多层次轨道交通规划》，在国家层面实现了国铁干线网、城际铁路网、市郊铁路网、城市轨道网的“一张图”规划。国内其他区域以及长三角的省级、市级层面，也可由交通运输部门在上位规划的指导、约束下统筹编制本地区综合轨道交通规划网，将干线、城际与城市轨道交通有机衔接，实现城市轨道交通枢纽站点与公路客站、航空机场、邮政快递站场无缝对接，提升百姓交通出行满意度和幸福指数。为此建议：

一、统筹技术规范，实现跨线运输。目前我国的国铁干线铁路与市域（郊）铁路、城市轨道交通的建设和运营的技术规范都不一样，各自的运输系统相互独立。建议交通运输部门统筹制定多层次轨道交通系统技术规范，在轨道、轨距等方面实现相融、统一，整合轨道线路资源，实现国铁干线、城际、市域（郊）铁路与地铁、轻轨等城市轨道交通的部分或全部跨轨、跨线运输，节约土地资源、提高运输效率。

二、统一行业管理，深化机制改革。城市轨道交通质态是交通的一种，城市轨道交通的规划建设、运营维护与交通的行业属性、关联度更大。建议国家层面出台指导性意见，整合资源设立铁路与轨道局（办公室），或单独设轨道局（办公室）。实现多层次轨道交通规划建设、建管养运由一个部门一条龙管理，利于轨道交通的人才队伍培养、土地空间资源整合和行业高质量发展。

三、注重示范引领，实施重点突破。长三角地区是中国最具强劲活跃增长极、高质量发展样板区、率先基本实现现代化的引领区，未来将打造高水平世界级城市群。建议制定具体时间表、线路图和实施计划，加强区域协调和技术创新，加快构建长三角地区多层次轨道交通融合发展的轨道交通运输体系，早日建成“轨道上的长三角”，并形成经验在全国推广复制。

（作者系江苏省淮安市政协委员，淮安市铁路办副主任）